立法是國家的重要政治活動。立法法是規(guī)范立法的法，重要性僅次于憲法。我國《立法法》出臺于2000年，15年來，《立法法》為保障有序立法，構(gòu)建中國特色社會主義法律體系提供了制度保障。當(dāng)前，我國立法的重點已從體系的構(gòu)建轉(zhuǎn)為質(zhì)量的提升。此次《立法法》修改就是回應(yīng)時代需求，從立法體制、立法程序等多方面，推進(jìn)立法工作優(yōu)化升級。

在《立法法》修改過程中，亮點多，爭議大，其中，立法體制的調(diào)整備受關(guān)注。本次修法將立法權(quán)下放，征稅權(quán)上收，同時，加大了人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)

立法權(quán)如何配置，關(guān)涉我國國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力的橫向、縱向劃分。目前，我國設(shè)區(qū)的市284個，享有地方立法權(quán)的有49個，包括27個省會市，4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市和18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。多年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，越來越多的地方希望能夠根據(jù)本地實際制定地方性法規(guī)。為發(fā)揮地方積極性，并適應(yīng)我國不平衡的法制環(huán)境，逐漸放開地方立法權(quán)已是大勢所趨。黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為此，落實好黨中央的精神，既下放立法權(quán)，又保證法制統(tǒng)一，成為本次《立法法》修改的重點。

由于我國設(shè)區(qū)的市數(shù)量多，差異大，在當(dāng)前立法質(zhì)量尚待提高、地方性法規(guī)與上位法之間時有沖突的情況下，立法權(quán)放開，會不會導(dǎo)致立法過多過濫，社會各界多有擔(dān)憂。經(jīng)過反復(fù)修改，《立法法》修正案設(shè)置了三道防線加以防范。一是時間上穩(wěn)步推進(jìn)，即由省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間。二是范圍上嚴(yán)格限制，即立法范圍限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等幾類事項。三是程序上進(jìn)行限制，即設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)要報省一級人大常委會批準(zhǔn)，也就是省一級人大常委會要進(jìn)行合法性審查。

此外，為在我國分層次的立法體制中保證法制統(tǒng)一，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)還要遵循兩個制度：一是效力等級制度，即設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及所在省的地方性法規(guī)相抵觸。二是備案審查制度，即地方性法規(guī)要報全國人大常委會和國務(wù)院備案，地方政府規(guī)章要報國務(wù)院備案。全國人大常委會和國務(wù)院在審查這些法規(guī)規(guī)章時，發(fā)現(xiàn)有違法情況的，依照法律規(guī)定予以糾正?？梢灶A(yù)見，未來幾年內(nèi)，會有越來越多的設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，這將給地方發(fā)展帶來更大的積極性和自主性。但同時，這也給立法工作帶來極大挑戰(zhàn)。一是設(shè)區(qū)的市，能否立出良法，二是省級和全國人大，工作量將大幅增加。這要求相關(guān)配套措施必須及時跟上。

落實稅收法定原則

稅收法定原則是一項歷史悠久的基本法律原則，被稱為稅法領(lǐng)域的“帝王原則”。所謂稅收法定，首要的是課稅要件法定，即納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等基本稅收要素法定。“法定”在我國意味著只能由全國人大及其常委會通過的法律明確規(guī)定，其他立法主體不能涉足。稅收法定原則是各國公認(rèn)的法律原則，但在我國遲遲未能落實，原因何在？

從歷史上來說，上世紀(jì)八十年代，我國的立法工作剛剛起步，改革和發(fā)展亟需的一些法律，全國人大沒有能力短期內(nèi)制定出來，只好授權(quán)給國務(wù)院。稅收也隨之授權(quán)給了國務(wù)院。2000年《立法法》在第8條的法律保留原則中，將稅收作為其中一項內(nèi)容，規(guī)定只能制定法律，但表述極為籠統(tǒng)。我國目前的18個稅種中，只有3個是通過全國人大立法的形式加以征收，其他都是由行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。但稅收法定原則未能落實，絕非僅是歷史上的授權(quán)問題，否則，人大收回即可，怎會引起如此大的爭議？

從根本上來說，我國對稅收的理解與西方存在相當(dāng)大的差異。在西方，稅收法定是為了規(guī)范政府征稅權(quán)力、保障納稅人財產(chǎn)權(quán)利。在我國，稅收涉及的不僅僅是財產(chǎn)權(quán)問題，它要服從國家的宏觀調(diào)控。如果確定稅收法定原則，征稅經(jīng)過人大則會是一個耗費時日的過程，難免影響效率。然而，一個不容忽視的現(xiàn)實是，缺少稅收法定的保障，隨意征稅屢見不鮮，征稅合法性廣受質(zhì)疑。隨著稅收法治觀念的深入人心，稅收法定問題的解決必然提上日程。如何權(quán)衡利弊？十八屆三中全會決定作出了回答，提出了落實稅收法定原則的明確要求。但在立法中如何落實，將哪些稅收要素法定，則需要綜合考量，修法過程中的幾次反復(fù)足以說明這一問題的復(fù)雜性。

本來草案二審稿的表述是“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”，但到大會三審稿時，表述變成了“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”，二審稿的提法被簡化并刪除了“稅率”的表述。許多代表提出，稅率是稅收的重要要素，如果稅率不由法律規(guī)定，稅收法定原則將大打折扣。法律財稅界也紛紛表達(dá)意見。最終，大會對代表的意見認(rèn)真研究并予以采納，將稅收法定事項表述為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定，并將其單獨列為一項。“稅率法定”從刪除到回歸，可謂一波三折。但爭議并不意味著就此結(jié)束，落實也需要克服諸多困難。

發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用

立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。改革開放以來，我國立法工作取得了舉世矚目的成就，與此同時，立法領(lǐng)域也面臨著諸多問題，其中立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。為此，十八屆四中全會決定提出，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！读⒎ǚā沸拚笇Υ藦娜齻€方面予以落實。

一是全國人大及其常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排，提高立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制，規(guī)定全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項的法律草案，可以由全國人大有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用，規(guī)定編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議；全國人大常委會審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求代表的意見，并將有關(guān)情況予以反饋；全國人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研可以邀請有關(guān)的代表參加；全國人大常委會會議審議法律案，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人大代表列席。

應(yīng)該說，《立法法》如此修改，凸顯了人大的立法機(jī)關(guān)作用，針對的是部門立法中的部門利益法制化問題。長期以來，人大在立法工作中未能起到主導(dǎo)作用，非因人大不想作為，而是面對繁重的立法任務(wù)，人大本身力所不及。此次《立法法》修改，強(qiáng)化人大的立法主導(dǎo)作用，包括下放地方立法權(quán)，都對人大工作構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。立法的質(zhì)量與立法者息息相關(guān)，以我們目前代表的素養(yǎng)、能力、時間以及代表構(gòu)成，承擔(dān)起主導(dǎo)立法的重任，還有很多工作要做。加強(qiáng)立法工作隊伍建設(shè)，加強(qiáng)人大本身建設(shè)，已是當(dāng)務(wù)之急。

本次《立法法》修改，除了上述內(nèi)容外，對于立法領(lǐng)域長期存在的問題以及民眾普遍關(guān)心的問題，修正案也都作出了積極回應(yīng)。比如，對授權(quán)立法規(guī)定要明確授權(quán)的目的、范圍、事項、期限等，對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)一步規(guī)范，對深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、規(guī)范司法解釋等都作了更為明確詳細(xì)的規(guī)定。

《立法法》的修改，為良法的出臺提供了制度保障。立法是一項非常神圣的事業(yè)，它是通過立規(guī)矩來分配利益、維護(hù)正義。立法的過程需要理性審慎、深思熟慮，需要摒棄私念、立法為民。只有法律立得住、行得通、真管用，法律的權(quán)威才能真正樹立起來，中國的法治才能夯實根基。本次《立法法》的修改，開啟了中國立法新時代。