公民行使憲法權(quán)利是憲法實施的原動力

我國憲法規(guī)定了兩大內(nèi)容，國家的根本制度和公民的基本權(quán)利義務(wù)，表現(xiàn)在憲法規(guī)范上，就是國家權(quán)力規(guī)范和公民權(quán)利規(guī)范。

憲法的目的在于以權(quán)利制約權(quán)力。從本質(zhì)上講憲法是限制公權(quán)力機關(guān)權(quán)力、保護公民權(quán)利的法。憲法規(guī)定：全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。其中，國家公權(quán)力機關(guān)承擔著憲法實施的主要義務(wù)——立法機構(gòu)依據(jù)憲法制定法律，行政機構(gòu)依據(jù)憲法執(zhí)行法律，司法機構(gòu)依據(jù)憲法進行裁判——只有這樣，憲法才會得到有效實施，公民的基本權(quán)利也才會實現(xiàn)。憲法的本旨是要限制公權(quán)力機關(guān)的權(quán)力，這與公權(quán)力機關(guān)的利益相悖，因此，公權(quán)力機關(guān)很難主動實施憲法，結(jié)果就是公民的基本權(quán)利得不到保障，憲法形同虛設(shè)，法治也無從談起。因此，如何使公權(quán)力機關(guān)積極主動地實施憲法，成為憲法實施有效性的關(guān)鍵。

公民行使憲法權(quán)利，監(jiān)督和約束公權(quán)力部門，迫使公權(quán)力機關(guān)接受憲法規(guī)定的權(quán)力制約，成為推動憲法實施的原動力。盡管某些時候公權(quán)力機關(guān)也會主動實施憲法，自覺尊重公民的憲法權(quán)利，但缺乏源動力與持續(xù)性。因此，公民應(yīng)當積極主動地行使憲法權(quán)利，特別是選舉權(quán)。如果立法機構(gòu)不履行憲法義務(wù)，不制定對公民有利的良法，公民就可以通過定期舉行的選舉撤換相關(guān)人員，迫使立法機構(gòu)履行憲法承諾。如果行政機關(guān)和司法機關(guān)不履行憲法義務(wù)，公民雖然無法通過選舉撤換相關(guān)人員，但可以行使言論、批評、建議和訴訟等權(quán)利，對其施加公眾壓力，引導(dǎo)其自覺地履行義務(wù)。

法律實施不等于憲法實施

黨的十八大報告、習(xí)近平在首都各界紀念憲法公布施行30周年大會上的講話以及黨的十八屆四中全會公報都明確指出：“加強憲法和法律實施”“加強憲法實施”“保證憲法和法律得到有效實施”。這充分表明，法律的實施和憲法的實施是兩個問題，法律實施不等同于憲法實施。

法律規(guī)范與憲法規(guī)范不完全相同，所以法律實施與憲法實施的方式也不完全相同。憲法規(guī)范可以分為兩類：一類是政策性條款（憲法“總綱”中的大多數(shù)以國家作為主語的條款），要求國家主動采取某種立法措施；另一類是規(guī)定公民基本權(quán)利的憲法內(nèi)容，它是憲法的靈魂與核心。一般情況下，憲法內(nèi)容（特別是政策性條款）需要由具體的法律加以規(guī)定和實施，因此，具體的法律得到實施，便意味著通過法律得到具體化的憲法實質(zhì)上也得到了實施。從這個意義上說，法律實施與憲法實施是形同的。

而憲法中的公民“基本權(quán)利”條款可以直接實施，并非必須要通過具體的法律使之具體化。盡管具體的法律也可能將憲法中的“基本權(quán)利”規(guī)范予以實施保護，并具體化為法律權(quán)利，但兩者規(guī)范和防范的對象不盡相同。憲法層面保護權(quán)利免受國家公權(quán)力的侵害，規(guī)范的對象是國家或政府的抽象行為；一旦權(quán)利受到侵害，在無法獲得部門法救濟時就只能通過憲法層面予以救濟（如違憲審查）。可見，憲法權(quán)利和法律權(quán)利的保護方式并不相同，即使法律得到了有效實施，也不意味著憲法關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)范也得到了實施。所以，憲法實施與法律實施是不同意義上的實施活動，不能簡單地將法律的實施認為是憲法的實施。

監(jiān)督機制是推動憲法實施的有效措施

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”黨的十八屆三中全會提出：要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把實施憲法要求提高到一個新水平。黨的十八屆四中全會又進一步提出：完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，由此從制度層面推動憲法的實施。

完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。憲法監(jiān)督有兩種方式，主動審查與被動審查。立法的事前審批屬于主動審查?！读⒎ǚā返?0條第1款規(guī)定了特定國家機關(guān)有權(quán)向憲法監(jiān)督機關(guān)提起特定立法審查權(quán)的機制，第2款規(guī)定了其他組織和普通公民有權(quán)向憲法監(jiān)督機關(guān)提起特定立法審查建議權(quán)的機制。后者是一種無其他適格條件限制、且無前置性過濾機制的提請機制。這本來屬于我國憲法實施監(jiān)督制度發(fā)展史上的一個具有里程碑意義的制度創(chuàng)新，但實踐中并沒有取得成效。當前應(yīng)當重申并適用該制度，使之成為推動憲法有效實施的一項重要舉措。凡是與現(xiàn)行憲法和修正案不相符合的內(nèi)容，必須認真清理，切實改正，以維護憲法權(quán)威、法制統(tǒng)一和法律秩序的穩(wěn)定。

健全憲法解釋程序機制。由于違憲審查必然涉及到對憲法的解釋，而憲法本身的抽象性、概括性和原則性導(dǎo)致對其的解釋難度極大，所以完善的憲法監(jiān)督制度需要完善的憲法解釋機制。從這個意義上說，憲法解釋也是對憲法實施的監(jiān)督。應(yīng)盡快采取具體措施來健全憲法解釋制度，充分發(fā)揮憲法解釋功能。如設(shè)立憲法解釋專家咨詢委員會，完善憲法解釋的建議制度和信息發(fā)布制度等，使全國人大常委會能夠更積極有效地運用釋憲權(quán)力和積累釋憲經(jīng)驗，及時解決文本的憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實的脫節(jié)和沖突。

慎重進行憲法修改。通過憲法修改使憲法適應(yīng)社會現(xiàn)實的發(fā)展和變化，無疑是一個極為有效的憲法實施手段。但憲法修改關(guān)系到憲法規(guī)范的穩(wěn)定性和社會現(xiàn)實的恒動性，要始終保持憲法規(guī)范品質(zhì)的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。因此，應(yīng)當慎重修憲。在近10年里，我國憲法沒有進行修改，這保證了憲法的穩(wěn)定性，得到了社會的普遍認同。要完善憲法修改的預(yù)案程序，如修憲建議征集程序、對修憲建議和修憲案草案的意見反饋程序等，使公民和各類社會組織不僅有機會間接表達，而且有機會直接表達對修改憲法的意見，充分保障公民的參與權(quán)與知情權(quán)，使得憲法日?；?，更好地推動憲法實施。

（作者為山西農(nóng)業(yè)大學(xué)組織部副部長、機關(guān)黨委副書記）