二、加快法治政府建設

怎么建設法治政府呢？今年的《政府工作報告》這樣指出：“堅持依憲施政，依法行政，把政府工作全面納入法治軌道。憲法是我們根本的活動準則，各級政府及其工作人員都必須嚴格遵守。”

根據(jù)這個總要求，政府工作報告是提出了要采取三大措施來加快法治政府建設。

第一個措施就是權(quán)責法定，建立清單制度。《政府工作報告》指出，“依法全面的履行職責，所有行政行為都要于法有據(jù)，任何政府部門都不得法外設權(quán)。”“切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責必須為。”

根據(jù)政府工作報告提出來的要求，法治政府現(xiàn)在急需建立三張清單制度，也就是要交出三張清單：一是權(quán)力清單，二是責任清單，三是負面清單。今年《政府工作報告》還提出了具體的要求，那就是要求省級政府必須公布權(quán)力清單、責任清單，在今年內(nèi)完成這項工作。

什么叫權(quán)力清單？權(quán)力清單制度，就是把政府經(jīng)過簡政放權(quán)以后還擁有的權(quán)力法定化，而且要公開公布出來。對政府來說，權(quán)力清單上有的當然你就必須做，這叫法定職責；要沒有列上去的話，政府就沒有權(quán)力去做。因此，這就叫做法定職責必須為、法無授權(quán)則不可為。

什么叫責任清單？責任清單制度，就是把政府的權(quán)力到底歸于哪一個部門，權(quán)力要辦的事歸于誰來辦，以及辦事的流程、程序、結(jié)果等相聯(lián)系的責任，也都要規(guī)定清楚，并且曬出來。這樣就可以避免在執(zhí)行的過程當中推諉扯皮，甚至出了問題找不到人。有了這個責任清單以后，我們就可以落實責任制；出了問題的話，就可以進行追責問責。

關于權(quán)力清單和責任清單，我想舉一個例子就是這一兩年北京市的西城區(qū)黨委和區(qū)政府進行了權(quán)力清單和責任清單制度的建立。現(xiàn)在西城區(qū)的黨委和區(qū)政府一共有116項的權(quán)力，規(guī)定的很細，其中區(qū)黨委書記是15項，區(qū)長是19項。西城區(qū)的黨委書記在接見媒體記者采訪的時候，他說，我現(xiàn)在權(quán)力已經(jīng)規(guī)定了15項，第16項都沒有了，大家如果是屬于15項以外的也不要來找我了。那么，西城區(qū)的責任清單就是把全區(qū)總共68個職能部門、街道辦事處總共有9大類6636項權(quán)力都規(guī)定好了，哪些權(quán)力屬于哪個部門，辦事的流程應該是經(jīng)過哪幾道的程序，辦事的部門具體到處室、科室，而且辦事應該怎么樣進展，有程序上的要求，也有責任上的規(guī)定，有承辦崗位，辦理時限、監(jiān)督環(huán)節(jié)等。這就叫做權(quán)力清單和責任清單。

第三個清單就是負面清單。負面清單制度就是要告訴企業(yè)、公民等，哪些是禁止做的事，就是不許可做的事。對企業(yè)、公民來說，那叫做“法無禁止即可為”，也就說只要不在負面清單上列出來的，我就可以做了。今年的《政府工作報告》就指出，我們現(xiàn)在要抓緊“制定市場準入負面清單”，“積極探索準入前國民待遇加負面清單的管理模式”。

第二個措施就是簡政放權(quán)，繼續(xù)行政審批制度改革。法治政府的第二項措施很重要就是要簡政放權(quán)。李克強上任總理以后就把簡政放權(quán)作為本屆政府改革的“當頭炮”和“先手棋”，也就是作為國務院要抓的第一件事。在2013年5月13日國務院召開的全國電視電話會議上，李克強就指出，我們要以簡政放權(quán)穩(wěn)增長，進一步打開轉(zhuǎn)變政府職能的這扇大門。我們是把簡政放權(quán)作為激發(fā)活力的良方、釋放改革紅利提升中國經(jīng)濟升級版的重要的一招。

去年在行政審批制度改革方面已經(jīng)取得的顯著進展。簡政放權(quán)要找到一個抓手、一個突破口。這個抓手和突破口就是要進行行政審批制度改革。從2013年5月到現(xiàn)在，國務院已經(jīng)先后七次取消和下放了600多項行政審批等事項。李克強任總理以后在舉行的第一次記者招待會就提出，現(xiàn)在國務院各部門加起來總共還有1700項的行政審批事項，本屆政府下決心要削減三分之一之上。1700項的三分之一，我們算一下就是567項，我們現(xiàn)在已經(jīng)改了600多項，可以說已經(jīng)超額完成了行政審批制度當初總理提出來的承諾。那么，在600多項其中有246項是2014年一年所取消和下放這樣的數(shù)量，所以我們已經(jīng)取得了顯著的進展。

我們雖然取得了行政審批制度顯著的進展，但是行政審批制度改革并沒有完結(jié)?！墩ぷ鲌蟾妗诽岢觯?015年要再上新臺階，今年我們要“加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度。今年再取消和下放一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批，建立規(guī)范行政審批的管理制度。深化商事制度改革，進一步簡化注冊資本登記，逐步實現(xiàn)“三證合一”，清理規(guī)范中介服務。”對地方政府來說，應當要堅決地把應當放給市場和社會的權(quán)力，要徹底放、不截留，對上級下放的審批事項，要接得住、管得好。這樣看來，2015年我們在行政審批制度改革方面還大有作為，任務還很重。

這里面很重要的一點就是要“全部取消非行政許可審批”這個問題。2003年，我們已經(jīng)出臺的《行政許可法》第12條就規(guī)定了哪些屬于行政許可的范圍。因為大家知道政府還是要進行行政審批的，沒有說政府不需要行政審批的。當然，我們過去是審批的太多了，所以《行政許可法》第12條規(guī)定了有六大類屬于政府來審批的，比如說：第一類，直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定的活動，需要按照法定條件予以批準的事項；第二類，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系到公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；第三，提供公共服務并且直接關系到公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；第四，直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；第五，企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；第六，凡是涉及到法律、行政法規(guī)可以設定的行政許可的其他事項。……

總得來說，需要政府來行政審批就是這六大項。那么現(xiàn)在我們提出的今年要全部取消非行政許可的審批事項，就可以對照一下，我們過去可能在這六項之外還有保留的其他的審批，現(xiàn)在都要把它取消了。雖然我們有這6大項行政許可審批的規(guī)定，但是《行政許可法》第13條又提出了，凡是能夠滿足四個方面：第一，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；第二，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；第三，行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的；第四，行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。雖然本來也要經(jīng)過行政審批的，但是因為能自主決定的，可以有效調(diào)整的，可以自律的，也可以不經(jīng)過審批。因此，今年我們抓緊把行政審批制度改革繼續(xù)深化，任務還是不少的。

在簡政放權(quán)方面，現(xiàn)在重要的就是必須抓住落實。今年《政府工作報告》提出“大道至簡，有權(quán)不可任性”，獲得了熱烈的掌聲?，F(xiàn)在有的領導、有的機構(gòu)太任性，上面提出簡政放權(quán)一定要轉(zhuǎn)變政府職能，但是底下就是不太聽、不太辦。這就是我們所說的任性問題。這個是要不得。現(xiàn)在各級政府應該按照政府工作報告提出的，要建立簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進機制，給企業(yè)松綁，為創(chuàng)業(yè)提供便利，營造公平競爭的環(huán)境。所有行政審批項目都要簡化程序，明確時限，要用政府權(quán)力的“減法”來換取市場活力的“乘法”。

第三項措施就是嚴格執(zhí)法，綜合執(zhí)法。今年的《政府工作報告》這樣指出，“深化行政執(zhí)法體制改革，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加快推進綜合執(zhí)法，全面落實行政執(zhí)法責任制。一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不嚴不公的現(xiàn)象都必須糾正。”

現(xiàn)在我們政府在執(zhí)法方面確實有比較大的問題，所以我們首先提出了要執(zhí)法嚴明。執(zhí)法嚴明，就是要依法懲處各類違法的行為，加大關系群眾切身利益的重點領域的執(zhí)法力度。要完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度。要明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

執(zhí)法還要公正文明。嚴格執(zhí)法當中，一個是體現(xiàn)公正，再一個也要文明執(zhí)法。政府有關部門在執(zhí)法當中有的是比較粗野、比較野蠻，發(fā)生了不少城管打傷人、打死人的事。

在執(zhí)法當中還要杜絕反復執(zhí)法的問題，也就是要綜合執(zhí)法。不能夠帶著袖標的有關執(zhí)法的人員，一會兒這一撥來對人家進行一次執(zhí)法，過了一會兒又再來一批執(zhí)法人員又對人家進行罰款，這樣反復執(zhí)法，人家就受不了了。有這么一個事例，就是2013年也是發(fā)生在河南永城縣的一個公路收費站，跑長途車的貨主叫溫麗，因為超載，要對他進行罰款。可是，這個地方又曾經(jīng)出臺過政策，一個月，如果你違法了，你把一個月的罰款交了以后，那么這個月就不一定罰款。結(jié)果這個月的月初，溫麗已經(jīng)把一個月的罰款的錢都交了。但當他這一天經(jīng)過罰款站的時候，又被罰款了，讓他再罰三千塊。所以，溫麗就抗議，而且采取了極端的行為，當著城管的面喝農(nóng)藥，結(jié)果幸虧搶救及時。這就是提出我們執(zhí)法當中，應該像《政府工作報告》提出的一定要執(zhí)法嚴明，但是執(zhí)法一定要文明，執(zhí)法但是不要反復執(zhí)法，要綜合執(zhí)法。