黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確指出今后在推進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的過程中要進(jìn)一步理順政府間收入劃分。具體原則是在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革并考慮稅種屬性分步推進(jìn)。由此可見，這次改革的特征是尋求總體財(cái)力格局穩(wěn)定條件下的政府間收入劃分結(jié)構(gòu)性調(diào)整。初看起來，改革難度不大，實(shí)則不然。因?yàn)楦母镏?，中央和地方都要尋求自身收入穩(wěn)定，力爭(zhēng)把潛力大的稅種劃為本級(jí)收入。這會(huì)形成強(qiáng)大的突破現(xiàn)有財(cái)力分配格局壓力。顯然，分配結(jié)構(gòu)調(diào)整與總體分配格局穩(wěn)定之間存有尖銳矛盾。這是史無前例的艱難平衡。回看歷史，歷次政府間收入劃分調(diào)整目標(biāo)單一，措施易選。比如1994年調(diào)整中央與地方的收入劃分就是要提高中央占比，所以，在擴(kuò)大增值稅征收范圍后把國內(nèi)增值稅收入的75%劃給中央、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅全額劃給中央，國內(nèi)外消費(fèi)稅也劃給中央。再如上世紀(jì)八十年代中期采行包干體制，目標(biāo) 是充分調(diào)動(dòng)地方積極性，所以收入增量向地方傾斜。可見，本輪中央與地方收入劃分的調(diào)整難度極大。其中一個(gè)重要影響因素是稅制改革。

稅制是稅收額多少的決定性因素。各個(gè)稅種的稅制要素狀況直接決定該稅種收入變動(dòng)邊界。確定政府間稅收劃分時(shí)，必須首先把各個(gè)稅種的稅制穩(wěn)定下來，由此出發(fā)，最終劃定中央與地方各自的稅收范圍和稅收結(jié)構(gòu)。同時(shí)，稅制也是影響稅收增長(zhǎng)趨勢(shì)的關(guān)鍵因素，而這一趨勢(shì)又決定了政府間稅收劃分目標(biāo)能否真正落實(shí)并保持穩(wěn)定。

1994年的稅制改革較大程度上是要為政府間收入劃分制度改革創(chuàng)造條件。當(dāng)時(shí)新設(shè)消費(fèi)稅并劃歸中央，一定程度起到了確保中央占比提高的作用。本輪稅制改革則不同，具有較強(qiáng)獨(dú)立性，推進(jìn)時(shí)間長(zhǎng)（2000年后就啟動(dòng)）、范圍廣、程度深，目標(biāo)是形成稅負(fù)穩(wěn)定、規(guī)范公平的現(xiàn)代稅收制度。這勢(shì)必引發(fā)稅收結(jié)構(gòu)變動(dòng)進(jìn)而觸動(dòng)政府間收入結(jié)構(gòu)，主動(dòng)打破現(xiàn)行稅收的縱向和橫向分布結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)在如下方面：

第一，“營(yíng)改增”將沖擊現(xiàn)有政府收入分布格局。“營(yíng)改增”屬于減稅收稅制改革。2012年至目前，“營(yíng)改增”減稅額累計(jì)已突破3500億?？v向看，地方減稅額大過中央，橫向看工商業(yè)大省減稅額反而大過第三產(chǎn)業(yè)大省。今后“營(yíng)改增”全部到位后，特別是建筑業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓改征增值稅后，中國的增值稅就會(huì)成為完整的消費(fèi)型增值稅。此時(shí)，年度減稅額將增至數(shù)千億。在此背景條件下，中央增值稅共享收入部分有可能大幅下滑，地方原營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅行業(yè)的增值稅收入也會(huì)減收，特別是中、小、微企業(yè)比重高的區(qū)域減收會(huì)更多。這種減收格局客觀要求調(diào)整政府間收入劃分來保持原有財(cái)力分布結(jié)構(gòu)。其中至為關(guān)鍵的是如何彌補(bǔ)中央稅減收缺口以確保中央對(duì)減收額大的地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模適度擴(kuò)張。