檢察機關提起環(huán)境公益訴訟應秉持的基本原則

總體來看，建立檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度，既要與維護國家利益、社會公共利益的客觀需要相適應，也要堅持民事法律關系的私法屬性和法律監(jiān)督機關的本質屬性，同時兼顧考慮到目前我國檢察機關的機構、人員設置、職權配置等現(xiàn)實可能性，實事求是、循序漸進。具體應堅持以下兩條原則。

一是有限介入原則。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境治理的最主要手段，因此，對于絕大多數(shù)侵害公益的行為，首先還是要依靠行政機關行使行政權和加強社會管理來實現(xiàn)。司法不是萬能的，訴訟對社會公益的維護并非是唯一的救濟途徑，也未必是最好的救濟方法。盡管政策上破冰，但從我國法治發(fā)展的情勢看，檢察機關仍不適宜于作為唯一起訴主體和主要起訴主體。筆者主張，檢察機關在啟動公益訴訟上有限介入，主要是指在介入事項和介入程序上要有所限制。檢察機關既要注重發(fā)揮司法的能動性，也要注重秉持司法的謙抑性，堅持有所為、有所不為，把握好主動干預和自我節(jié)制的尺度，防止濫用訴權。

二是最后救濟原則。行政救濟相比于司法救濟，具有效率高、更直接、更便捷的特點。因此，在環(huán)境公益保障制度的設計中，行政救濟應當作為首選途徑。只有在行政主管機關怠于履行職責，或其他起訴機制受阻，或缺乏其他適合主體提起訴訟的情況下，才由檢察機關提起公益訴訟。司法救濟應作為保護環(huán)境公益的最后手段。

檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度構建

盡管國家將生態(tài)文明建設提到前所未有的高度，但必須承認，環(huán)境公益訴訟制度至今仍然是一個一方面存在建立的必要性、另一方面尚沒有理想的建設藍圖的制度。對這一制度的構建，還需加強調研論證，廣泛凝聚共識。

原告資格的賦予。我國環(huán)保法賦予環(huán)保組織訴權，但根據(jù)當前環(huán)境治理的現(xiàn)狀，筆者主張依循黨的十八屆四中全會確定的基調，在探索的基礎上，逐步實行多元啟動模式，授權檢察機關在特定情況下提起環(huán)境民事和行政公益訴訟。

起訴前置程序。為體現(xiàn)訴訟經濟和有限介入原則，檢察機關參與環(huán)境民事公益訴訟應區(qū)分兩種情況建立前置程序。一種以督促起訴為前提:對有明確起訴主體但怠于行使訴權的，檢察機關應先履行法律監(jiān)督職責，督促其起訴。另一種以督促履行職責為前提:雖無明確起訴主體，但有明確行政主管機關的，應當首先通知該行政主管機關履行行政監(jiān)管職責。只有損害環(huán)境公益的行為不屬于行政機關主管范圍或者主管行政機關不明，而且也沒有其他適格主體的，檢察機關才可以直接提起訴訟。

對環(huán)境行政公益訴訟，同樣需建立相應的前置程序。有關組織認為行政行為侵害環(huán)境公共利益的，應首先向行政機關提出異議，或者依法申請行政復議，行政機關拒不糾正，或者有關組織對處理結果仍不滿意，或者行政機關在規(guī)定期限內未作答復的，可以提起行政公益訴訟。檢察機關發(fā)現(xiàn)行政行為侵害公共利益的，可以依法向有關行政機關發(fā)出檢察建議予以糾正，逾期未糾正或未作答復的，可提起行政公益訴訟。

探索推動環(huán)境檢察機構專門化。伴隨生態(tài)文明建設的深入推進，環(huán)境檢察工作走專門化發(fā)展道路必將是未來環(huán)境治理領域的一種發(fā)展趨勢。特別是隨著最高人民法院環(huán)境資源審判庭的設立，隨著各地環(huán)保法庭的不斷完善，隨著司法體制改革的進一步深化，檢察機關對設立環(huán)境檢察專門機構的問題也必須有所考慮。設立環(huán)境檢察專門機構，至少可以解決這樣幾方面的問題:一是可以加強與審判機關的有效對接，避免公訴、民行檢察等業(yè)務部門多頭銜接，無序辦案。二是可以整合人才資源，發(fā)揮人才的比較優(yōu)勢，提高辦案質量和效率，從而進一步推進檢察隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設。三是有利于加強對下指導，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，實現(xiàn)類似案件類似處理，提升環(huán)境檢察司法的公信力。建議最高檢針對不斷發(fā)展的實際，對環(huán)境檢察專門機構甚至是更遠的生態(tài)保護檢察院的設立問題進行統(tǒng)籌考慮和頂層設計。特別是要考慮到流域治理對環(huán)境檢察機構專門化提出的挑戰(zhàn)，借鑒國外經驗，在深化檢察改革的大背景下，推動形成跨行政區(qū)劃的環(huán)境檢察司法體系。

(作者：檢察日報社人事處副處長、法學博士)