黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察權(quán)維護(hù)社會(huì)公益提供了方向指引。

在我國，環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的重要組成部分。針對(duì)當(dāng)前環(huán)境污染嚴(yán)重、環(huán)境侵權(quán)頻發(fā)、司法救濟(jì)不力問題日益凸顯的情勢，從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域入手，選擇環(huán)境公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的突破口，加強(qiáng)理論根據(jù)和制度構(gòu)建的研究，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下具有積極意義。

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有正當(dāng)性和可行性

在理論上具有正當(dāng)性。首先，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表，性質(zhì)上符合訴訟主體資格。綜觀英美和大陸兩大法系主要國家，檢察權(quán)雖在行政權(quán)和司法權(quán)的歸屬上不盡統(tǒng)一，但均主要在訴訟活動(dòng)中發(fā)揮作用，并普遍作為國家和社會(huì)公共利益的代表參加訴訟。法國檢察理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)公益。德國檢察官公益訴訟是其訴訟制度的一大特色。美國早在19世紀(jì)末就確定了檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事訴訟原告的資格，被稱為現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國。巴西通過憲法授權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公共利益進(jìn)入法庭的首選通道，進(jìn)而形成獨(dú)具特色的環(huán)境檢察司法機(jī)制。俄羅斯在聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專門的自然保護(hù)檢察院，是其環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)專門化最突出的成就和標(biāo)志。這些域外經(jīng)驗(yàn)，為我國檢察機(jī)關(guān)介入生態(tài)保護(hù)提供了理論借鑒和實(shí)踐樣本。

其次，環(huán)境權(quán)具有公益性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)在起訴主體缺位的情況下適時(shí)介入，體現(xiàn)的是一種司法擔(dān)當(dāng)。將環(huán)境權(quán)列為現(xiàn)代法治國家公民的基本權(quán)利，已經(jīng)成為國際社會(huì)的普遍共識(shí)。我國法律未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，但從環(huán)保法對(duì)“環(huán)境”一詞的定義可以看出，環(huán)境是一種不可分割的社會(huì)公共利益，具有公共資源屬性。目前，對(duì)“環(huán)境”這種公共資源的司法救濟(jì)不力問題正日益凸顯，在利害關(guān)系人起訴不能、適格主體怠于起訴的情況下，由檢察機(jī)關(guān)行使環(huán)境公益訴權(quán)，體現(xiàn)擔(dān)當(dāng)，彰顯公正。

第三，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)不僅包括刑事公訴，還應(yīng)當(dāng)包括民事和行政案件的起訴權(quán)。無論是大陸法系、英美法系還是前蘇聯(lián)社會(huì)主義法系的檢察機(jī)關(guān)，其起訴權(quán)都不局限于刑事訴訟領(lǐng)域，在民事、行政訴訟領(lǐng)域也都享有廣泛而完整的起訴權(quán)。而我國現(xiàn)行法律只賦予檢察機(jī)關(guān)刑事公訴權(quán)，沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事行政案件的起訴權(quán)。顯然，這種公訴權(quán)能是不完整的。對(duì)傳統(tǒng)訴權(quán)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，是現(xiàn)代訴權(quán)理論發(fā)展的必然趨勢。檢察機(jī)關(guān)代表國家以起訴等方式對(duì)公益性法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督，既是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的政治需要，也是以公權(quán)力保障人權(quán)和程序公正的社會(huì)需要。

在實(shí)踐中具有可行性。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅符合我國法律制度的一般精神，而且還有歷史的文本根源。清朝1907年《高等以下各級(jí)審判廳試辦章程》、1909年《法院編制法》，中華民國1927年《各省高等法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》《地方法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》，均明確規(guī)定檢察官可作為公益代表人參加訴訟。新中國成立后制定的1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》、1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》以及1954年人民檢察院組織法，也都明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件享有起訴權(quán)和參與權(quán)。

近年來，對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟原告，盡管一直存在理論爭議，但真正為公益訴訟破冰的依然是檢察機(jī)關(guān)。1997年，河南省方城縣檢察院提起的“全國首例民事公訴案”因意義重大已被寫入民事訴訟法學(xué)教材。各地檢察機(jī)關(guān)以刑事附帶民事訴訟、直接起訴、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責(zé)等方式介入環(huán)境保護(hù)案件。貴陽市檢察院、清鎮(zhèn)市檢察院成立生態(tài)保護(hù)檢察局，昆明市檢察院設(shè)立環(huán)境資源檢察處以及江西、福建等省環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)專門化的探索與實(shí)踐，說明檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在我國法律實(shí)踐中具有現(xiàn)實(shí)合理性，對(duì)討論和完善環(huán)境公益訴訟制度具有重要借鑒意義。