(一)行政執(zhí)法的問題
因?yàn)槲覀冎v法治,首先是執(zhí)行法律的問題。執(zhí)行法律要解決的問題當(dāng)然是很多的,大家對執(zhí)法滿意度也不是特別高,特別是城管等等,特別是各個部門扯皮的現(xiàn)象。按照十八屆三中全會的部署,執(zhí)法體制改革要涉及到這幾個問題,一個問題是解決九龍治水的問題,也就是多個部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清,結(jié)果造成了法律打架,法律的權(quán)威性不高,更解決不了老百姓的現(xiàn)實(shí)問題。按照正常的說法,我們以前說七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽。也就是說把各個行政執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)搞清楚。權(quán)責(zé)搞清楚了,就可以避免扯皮的情況影響法律效力。
第二點(diǎn),要加強(qiáng)有些薄弱的環(huán)節(jié)。哪些薄弱的環(huán)節(jié)?因?yàn)殡S著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有些地方是比較薄弱的,比如說食品、藥品安全問題,安全生產(chǎn)問題,環(huán)境保護(hù)問題,這些部門是比較薄弱的。像黑心食品、毒奶粉,當(dāng)時牽扯到多少部門去管理包括工商總局、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)督局、衛(wèi)生局等等,很多部門去管這個事,多頭管的話肯定會亂。環(huán)境保護(hù)這兩年好一些了,在中央這一方面是比較強(qiáng)的,但是在各個地方,特別是市以下縣里面,環(huán)保部門還是特別弱的。
所以說同志們看到,我們很多地方污染很嚴(yán)重,癌癥村在很多地方都有。不是說環(huán)保它不敢管,它不想管,實(shí)際上有些時候它還管不了,它那個執(zhí)法力量弱的不得了,在地方也不受重視,它怎么能夠管?它管的不好還把主要領(lǐng)導(dǎo)給得罪了,因?yàn)榍皫啄晡覀兪俏℅DP的。GDP是第一位的,這兩年開始改正,特別是習(xí)總書記這一屆領(lǐng)導(dǎo)集體上臺以來,執(zhí)政以來,我們正在改變這個現(xiàn)象。那么執(zhí)法體制改革要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求,加強(qiáng)食品、藥品、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全等領(lǐng)域的執(zhí)法力量。
第三點(diǎn),自由裁量權(quán),也就是執(zhí)法的自由裁量權(quán)要限制,要規(guī)范。不是說帶一個大蓋帽就享有無限的權(quán)力了,那不是的。當(dāng)然有一些大蓋帽也不是享有無限的權(quán)力,這些年城管與商販之間的沖突發(fā)生的很多,當(dāng)然有商販的不對,但是城管的執(zhí)法權(quán)有沒有規(guī)范,可能也是個問題。不規(guī)范對于城管來說也是一個不好的現(xiàn)象。為什么不好?一方面規(guī)范了之后,就嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)力去行使,你受到侵害的時候就可以得到正常的救濟(jì),要不然就不能救濟(jì)。
(二)重點(diǎn)推進(jìn)司法體制改革
老百姓這些年對于涉法、涉訴的案件是很不滿的,對于司法公正很不滿。我們知道這不是一天半天的事情,記得在90年代的時候,每年全國人大召開的時候,高法、高檢在投票的時候,獲得人大代表的贊成票,大概往往都是剛過半數(shù)。我們知道我們的全國人大代表僅2900多名,那些年高法、高檢獲得的贊成票往往就是1600票,1700票左右,也就是說有一千二三百票,一千三四百票都是投反對票的。說明什么?說明人大代表對于高法,對于高檢,對整個檢察系統(tǒng)、法院系統(tǒng)的工作不滿意,一個突出的問題就是司法不公的問題。
這些年好一些了,十二屆人大二次會議,投高檢、高法反對票的人大代表也就300多人。也就是高檢、高法能夠獲得80%以上的贊同票,這個還是不錯的,說明這十幾年我們在司法公正方面還是有進(jìn)步的。但是問題還很多,問題多還是司法公正的問題。所以習(xí)總特別強(qiáng)調(diào)要讓每一個老百姓在每一個案件里看到公平正義。根據(jù)要求,十八屆三中全會《決定》要推進(jìn)司法體制的改革,要確保司法公正。
第一條,要改變司法管理體制,省以下法院、檢察院系統(tǒng)實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)一關(guān)系,也就是垂直領(lǐng)導(dǎo),改變以前那種雙重領(lǐng)導(dǎo)。什么是雙重領(lǐng)導(dǎo)?既受上級領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督,又受地方政府、地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這么一來,法院、檢察院辦案的時候受到地方的干預(yù)特別多。遞條子的、拉關(guān)系的、說人情的特別多。在這么一種情況下,司法公正很難得到保障。
三中全會規(guī)定了,省以下的人財(cái)物統(tǒng)一管理。地方法院、地方檢察院的人由省一級來派,錢、工資、經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政撥款,這么一來,少受地方的干預(yù),公正性可能會得到比較大的改善。所以說我們十八屆三中全會講,通過這么一種途徑來確保檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立,公正行使審判權(quán)、檢察權(quán),排除非法的干預(yù)。
第二點(diǎn),健全司法權(quán)力行使機(jī)制。特別是要完善辦案的責(zé)任制,就是審理裁判由裁判負(fù)責(zé),解決誰辦這個案子,誰審這個案子,誰起訴這個案子。如果起訴錯了、審理錯了、判錯了,將來誰就要要擔(dān)負(fù)這個責(zé)任。這樣的話,把主審法官或者是主訴檢察官的責(zé)任性給凸顯出來了,避免徇徇私枉法。
(三)完善司法保障制度
包括我們廢除勞教制度也是這個方面的內(nèi)容。非法的證據(jù)不能當(dāng)作證據(jù)用。在開庭的時候,在審訊犯人的時候,一定要全程錄像,不全程錄像是不行的。還有就是你的判決書,你的起訴書要公開,要在網(wǎng)上公開,要讓老百姓知情,這樣的話對于確保我們的司法公正會有很大的推動。
(四)要著力打造法治環(huán)境
我們強(qiáng)調(diào)執(zhí)法,我們強(qiáng)調(diào)司法。執(zhí)法、司法是國家政權(quán)機(jī)關(guān)的事情,執(zhí)法公正、司法公正的最終目的是讓整個社會老百姓受到公平對待,引導(dǎo)在全社會形成一個法治的環(huán)境。這么一個法治的環(huán)境,需要兩個方面或者形成兩個方面的良性結(jié)果。
一個方面是對執(zhí)法者來說,執(zhí)法者必須忠于法律,信仰法治,堅(jiān)守法治,這是執(zhí)法者、司法者的一個根本的責(zé)任。從戴上大蓋帽的時候,這個責(zé)任就擔(dān)到肩上了,要忠于法律、信仰法治、建設(shè)法治。 對于老百姓來說,形成一個什么樣的發(fā)展環(huán)境?要形成一個人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環(huán)境,促進(jìn)我們這個社會活力迸發(fā)。
(五)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力
政治路線決定之后,干部就是一切,所以作為我們共產(chǎn)黨來說,黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部,不管是在黨的部門工作的,還是在政府部門、人大里面工作的,都是我們的執(zhí)政骨干,也是我們這個社會的精英。執(zhí)政骨干、社會精英他們的法治意識如何決定著我們整個社會的法治水平,所以說我們特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。努力推動形成辦事依法,遇事找法,解決問題用法,化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境,在法治軌道上推動各項(xiàng)工作。這一點(diǎn)也要體現(xiàn)到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體制上去,把能不能依法辦事,能不能遵守法律作為考察識別干部的重要條件。
五、強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督體系建設(shè)
在習(xí)總書記的講話里面,權(quán)力制約和監(jiān)督體系的建設(shè)出現(xiàn)的頻次也是特別的高。所以說我歸納習(xí)總書記關(guān)于民主法治思想主題的時候總結(jié)了這么三點(diǎn),民主、法治、權(quán)力監(jiān)督與制約?,F(xiàn)在我們來看一看權(quán)力制約和監(jiān)督體系的建設(shè)。
(一)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里面。
我們知道權(quán)力這個東西,既是個好東西,又不是個好東西。是一個好東西,權(quán)力在老百姓手里,你用好了,就能給老百姓辦很多事情。但是又不是一個好東西,怎么講?看用權(quán)力的人,如果你公權(quán)私用,其結(jié)果就是腐敗。所以說根據(jù)權(quán)力的這么一種性質(zhì),權(quán)力要受到監(jiān)督與制約,要不然權(quán)力必然會導(dǎo)致腐敗的,這基本上已經(jīng)成為一個共識了。1997年,我們黨的十五大第一次提出來要建立健全權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。2002年,十六大的時候,首次提出要科學(xué)配置權(quán)力、分解權(quán)力、制約權(quán)力的任務(wù)。應(yīng)該說十幾年了,我們這個方面還是做了相當(dāng)多的探索。但是我們知道這個方面的問題很多,還有一些根本的缺陷,要不然你看腐敗這些年來一直在不斷地發(fā)生。
十八屆中央委員會,以習(xí)總書記為首的黨中央執(zhí)政以來,省部級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部有那么多落馬的,說明我們這個力度也是很大。但是另外一方面也說明問題挺多的。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子,這個籠子是什么?籠子就是制度,就是法律。思想道德只起一個基礎(chǔ)性的作用,當(dāng)然我們不是說思想道德不重要,理想信念不重要,價值觀不重要。世界觀、人生觀、價值觀是人的一個總開關(guān),是領(lǐng)導(dǎo)干部的一個總開關(guān)。但是它起的作用是基礎(chǔ)性的作用。
制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。制度解決好了,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里面,這可能是我們建設(shè)清廉政治,保障人民民主的一個最根本的途徑。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,這個制度是什么樣的制度?最根本的就是權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。為什么我們腐敗多?就是在這方面的制度建設(shè)還不夠,權(quán)力制約和監(jiān)督還沒有到位,這與我們整個社會轉(zhuǎn)型是有關(guān)系的。所以有些時候我們講問題的時候,什么是經(jīng)濟(jì)問題,什么是政治問題,有些時候分的不是那么清楚的。
十八屆三中全會要求市場在資源配置中起決定性作用,要求處理好政府與市場的關(guān)系,要求政府職能要轉(zhuǎn)型。那么政府職能轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)到哪兒去?轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上去,從而要求把政府以前所有的配置資源的權(quán)力取消掉。這些權(quán)力表現(xiàn)在行政審批上是經(jīng)濟(jì)體制改革還是政治體制改革?在我看來,這既是經(jīng)濟(jì)體制改革,也是政治體制改革,攬權(quán)攬多了必然導(dǎo)致腐敗。這難道不是我們制度的漏洞嗎?絕對是漏洞。
深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革,最大限度的減少體制缺陷和制度漏洞。政府行政審批制度的改革就是圍繞這個目的來的,很多腐敗,比如礦權(quán)資源的審批這些領(lǐng)域的腐敗特別的多,為什么?這里面是有問題的,這些問題最終還要?dú)w結(jié)到個人的頭上去,歸到部門權(quán)力上去。
十八屆三中全會有一個規(guī)定,要規(guī)范黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責(zé)權(quán)限,市委書記、省委書記干啥;省長、副省長干啥?各使各的權(quán)力,不能省委書記、市委書記去管省長、市長的事情,那個叫越權(quán)。這樣劃分清楚了,腐敗不會多發(fā)的。往往我們講一把手腐敗,因?yàn)橐话咽职咽稚斓暮荛L,伸到二把手、三把手權(quán)限范圍內(nèi)去了,他能不腐敗嗎?他絕對要腐敗的。最近好幾個省已經(jīng)出臺了針對市長、省長哪些事不能管,不能直接管的規(guī)定。比如說人事的事、財(cái)政的事,市長、省長是不能管的,不能管就不能干預(yù)了,這樣的話,腐敗會少一點(diǎn)。
還有一點(diǎn),部門權(quán)力的問題,黨政部門的權(quán)力以及內(nèi)設(shè)部門的權(quán)力。黨的部門該干什么?政府的部門該干什么?它有哪些權(quán)力?這個得分開。黨的部門去干涉政府部門的權(quán)力,無利不起早,為什么要那么積極的干預(yù)呢?當(dāng)然從大的方面來說是為了我們黨好,為了國家好,為了老百姓好。那么政府部門的領(lǐng)導(dǎo)人員就不是共產(chǎn)黨員組成的?也是共產(chǎn)黨員組成的,所以你沒有什么不放心的。最終還是一個權(quán)力的問題,黨政部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力要把它劃清楚。
(二)建立政府權(quán)力清單制度
政府權(quán)力制度就是通過制度把政府應(yīng)該享有的那些權(quán)力寫到紙面上,在這個權(quán)力清單之外,政府不再享有權(quán)力。如果在這個權(quán)力清單之外政府再享有權(quán)力的話,那些權(quán)力是非法權(quán)力。企業(yè)也好,公民也好,是可以告政府,告政府工作人員的。我們不是有民告官的制度嗎?大家說民告官的制度往往告不贏,放心,我們馬上就要修改。1990年左右頒布的《行政訴訟法》里面有很多漏洞,出現(xiàn)了告政府不容易,告贏更不容易的現(xiàn)象,也出現(xiàn)了告政府這么一種訴訟案件逐年下降的現(xiàn)象。我們馬上要修改,修改之后有利于公民、法人、企業(yè)的行政訴訟。這么一來,我們權(quán)力監(jiān)督、制約能做不好嗎?應(yīng)該說在這個方面,我們應(yīng)該會大大的往前走一步。
(三)推進(jìn)反腐倡廉的體制創(chuàng)新
十八屆三中全會的改革力度是改革開放30多年以來前所未有的,大家也能夠看到。我們強(qiáng)調(diào)建立責(zé)任追究制度,誰用的人出了事有連帶責(zé)任,當(dāng)然不是說連帶責(zé)任就把你拿掉,那倒不是,你是有責(zé)任的,誰推薦的人,誰用的人,誰是有責(zé)任的。
(四)改革紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制
我們知道紀(jì)委系統(tǒng)是雙重的領(lǐng)導(dǎo)體制,也就是說下級紀(jì)律檢察委員既受上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo),也受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)該說在過去受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)還要多一些。這就出現(xiàn)一個問題,出現(xiàn)一個什么問題?上一級紀(jì)委只能監(jiān)督下一級黨委,不能監(jiān)督同級黨委。監(jiān)管是有責(zé)任的,但是事實(shí)上落實(shí)不了,這個紀(jì)委書記的升遷等各個方面是攥在同級黨委書記及主要領(lǐng)導(dǎo)手里的,包括他的推薦等等,他能夠監(jiān)督他嗎?監(jiān)督不了的。所以說在這個方面,我們黨內(nèi)監(jiān)督這么多年的實(shí)踐證明是軟弱的,達(dá)不到監(jiān)督的一種實(shí)際效果。
這次改革是動真格的,盡管這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制沒有從根本上改變,但是把黨委對于同級紀(jì)委的影響前所未有的削弱了,把上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)前所未有的加強(qiáng)了。比如說紀(jì)委書記、紀(jì)委副書記的人選不是由同級黨委決定的,是由上級紀(jì)委會同組織部門來決定的。比如說市紀(jì)委書記、副書記人選由誰決定?不是市委書記決定的,是省紀(jì)委、省委組織部來決定的。這樣的話,這個紀(jì)委書記、副書記的獨(dú)立性就前所未有的增強(qiáng)了。
第二點(diǎn),在紀(jì)委辦案的時候,發(fā)現(xiàn)線索,首先得報告上級紀(jì)委,同時也報告同級黨委。這樣一來,把線索要報告上級紀(jì)委,同時報告同級黨委,但是這個案子本身的辦理不是黨委來辦了,是由上級紀(jì)委來辦。這兩個措施,力度大不大?力度非常大。這么一來,盡管我們表面上還是一種雙重的領(lǐng)導(dǎo)體制,但是實(shí)際上已經(jīng)朝著垂直領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制往前走了。
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