二、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)

下面我們講第二個(gè)問題，完善人民代表大會(huì)制度，按照我們憲法的規(guī)定，中國人民享有一切的國家權(quán)力，掌握著國家一切權(quán)力，通過什么來掌握？通過各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)來掌握權(quán)力，中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。所以說從這個(gè)角度講，人民代表大會(huì)是我們國家的根本政治制度，它的根本性體現(xiàn)在什么地方？很多人平時(shí)也不大想，有些同志可能也搞不清楚根本性體現(xiàn)在他的職權(quán)、他的職能及職權(quán)職能的履行上。他享有哪些權(quán)力？按照我們憲法的規(guī)定，他享有四種權(quán)力：第一種是立法權(quán)；第二種是任免權(quán)；第三種是監(jiān)督權(quán)；第四種是重大事項(xiàng)決定權(quán)。

（一）立法權(quán)

習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)要提高立法的科學(xué)化、民主化水平，發(fā)揮立法在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，協(xié)調(diào)利益關(guān)系上面的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。習(xí)總書記把立法的作用看的很高。十八屆三中全會(huì)關(guān)于人民代表大會(huì)立法權(quán)的行使方面做了大量的論述。其中一個(gè)很重要的地方就講提高立法的科學(xué)化水平，通過各種機(jī)制來解決立法上存在的地方保護(hù)和部門利益的法治化問題。這個(gè)問題涉及到哪兒？核心在于公眾對立法的參與。我們知道地方保護(hù)和部門利益的法治化，這些年來也不斷地出現(xiàn)。按照正常來說，中國的立法權(quán)90%以上是屬于全國人大及其常委會(huì)的。最基本的法律都是全國人大和全國人大常委會(huì)制定的。法律是什么？全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它所制定的法律是體現(xiàn)全國各族人民的根本利益、普遍利益、共同利益的。

（二）任免權(quán)

十八屆三中全會(huì)提出這么一個(gè)要求，實(shí)際上習(xí)近平總書記也多次提出過，要健全一府兩院由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督的制度。我們的一府是政府，兩院是法院和檢察院。政府和法院、檢察院按照我們的體制都是由人大選舉產(chǎn)生的，都是要對人大負(fù)責(zé)的，都是要受人大監(jiān)督的，這是我們國家體制的一個(gè)特征。人大行使最高權(quán)力，統(tǒng)一行使國家權(quán)力。在這個(gè)下面有一個(gè)權(quán)力的分工，這個(gè)權(quán)力的分工不是西方國家的三權(quán)分立，政府行政權(quán)。所以政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它不是國家權(quán)力的享有機(jī)關(guān)。那么審判權(quán)是法院行使，檢察權(quán)是檢察院行使，是一種權(quán)力的合理分工。

過去我們說人大地位不高，就是因?yàn)橹贫葲]有完善。十八屆三中全會(huì)講讓人大充分發(fā)揮它的監(jiān)督作用。表現(xiàn)在哪個(gè)地方？要健全人大討論決定重大事項(xiàng)的制度，健全人大審查監(jiān)督政府的預(yù)算、決算以及國有資產(chǎn)的制度，要健全人大詢問、質(zhì)詢特定問題調(diào)查的一些制度。這樣一些制度行使了人大的權(quán)威、人大的權(quán)力，一定會(huì)像憲法規(guī)定的那樣如實(shí)的落實(shí)。為什么這么講？因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在受人大的監(jiān)督不理想在哪兒？我們沒有找到好的形式，人大有詢問權(quán)，當(dāng)然詢問政府有什么事情。人大可以詢問政府，可以質(zhì)詢，質(zhì)詢比詢問又高了一個(gè)層次。但是我們以前是溝通好了，人大列出來一二三四五...幾個(gè)問題交給政府，政府書面回答一下完事了?；蛘哒f政府來個(gè)人，照著這五個(gè)問題一說完事了。什么意思？走過場，形式主義的東西多。

那么從這幾年來看有一些改變，直接把政府那個(gè)部門的負(fù)責(zé)人叫過來，就什么問題你必須給我做出現(xiàn)場的回答。你不做出現(xiàn)場的回答不行，如果人大常委會(huì)不滿意，你回去準(zhǔn)備準(zhǔn)備，下一次還要來。所以說現(xiàn)在有點(diǎn)真刀實(shí)槍的感覺了，有些時(shí)候政府的相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人也是坐不住的。下一步全國人大、全國人大常委會(huì)打算把質(zhì)詢、詢問放到網(wǎng)上去，讓老百姓監(jiān)督，這是一個(gè)好辦法。

第二點(diǎn)關(guān)于人大對于預(yù)算、決算的監(jiān)督，大家很關(guān)心的。關(guān)于錢袋子、米袋子、糧袋子，大家能不關(guān)心嗎？過去我們有一個(gè)不好的方面，我們的預(yù)算制定的特別粗，老百姓也看不懂，人大代表有些時(shí)候也看不懂，說句實(shí)在話。今后不行了，要完善。實(shí)際上在民主法治健全的國家，預(yù)算很細(xì)的，你買一個(gè)桌子，你請人吃一頓飯，當(dāng)然如果吃飯不是你私人的活動(dòng)，是公務(wù)活動(dòng)的話都要上預(yù)算的。議員或者議會(huì)的相關(guān)人員，在質(zhì)詢的時(shí)候，就這些問題就可以質(zhì)詢你，桌子多少錢，吃頓飯多少錢，你超沒有超預(yù)算，超了之后該怎么辦？你自己掏腰包，我們還沒有到這個(gè)程度。下一步我們也得往這個(gè)方面走。只有往這個(gè)方面走了，把預(yù)算、決算的項(xiàng)目細(xì)化了才能夠更好的監(jiān)督政府。我們總是聽哪個(gè)國家，特別是美國政府不行，超預(yù)算了，關(guān)門了，我們以后可能也會(huì)出現(xiàn)政府超預(yù)算的這么一種可能，政府關(guān)門，揭不開鍋了，發(fā)不了工資這都可能。當(dāng)然了，這個(gè)在目前看來，理論上的成分還要大一些。

還有一個(gè)決算，政府不按照年初預(yù)算來，往往大手大腳的花錢，先斬后奏的花錢，花完了就報(bào)到人大審，以后這種情況也是不允許的。預(yù)算該花多少錢就花多少錢，超預(yù)算的你自己看著辦。

關(guān)于人大監(jiān)督權(quán)的行使有這么幾點(diǎn)需要明確。第一點(diǎn)，人大有監(jiān)督權(quán)，但是它不能代行行政權(quán)、司法權(quán)。行政權(quán)是政府的，司法權(quán)是法院和檢察院的，它不能代行的。它與政府，與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系也不是說唱對臺戲的，像三權(quán)分立那樣的，不是的。我們唱的是同一臺戲。共同的目的都是把我們這個(gè)國家建設(shè)好，這是一個(gè)共同的目標(biāo)。

第二點(diǎn)，人大的監(jiān)督主要是法律監(jiān)督。看看法律的執(zhí)行情況。法律是全國人民根本利益的一個(gè)最高的體現(xiàn)。至于說生活中發(fā)生了哪件事情，哪個(gè)人受到委屈了，受到冤屈了，個(gè)案監(jiān)督，人大也監(jiān)督，但是很少，除非有普遍意義的那種個(gè)案，要不然人大忙的過來嗎？都到人大去告狀，那法院干什么，政府干什么，檢察院干什么？

第三點(diǎn)，人大的監(jiān)督主要是集體監(jiān)督，它不是代表個(gè)人監(jiān)督。個(gè)人代表，比如人大代表說我碰到了一個(gè)事，問問政府的相關(guān)人員，問問檢察院，問問法院行不行？了解了解情況行不行？行，但是它不能以代表個(gè)案的身份去行使人大的權(quán)力。人大的監(jiān)督不是一種個(gè)體的行為，它是一種集體的行為，集體的監(jiān)督。人大代表可以把事情提交全國人大，提交地方人大及其常委會(huì)，由常委會(huì)決定之后再去監(jiān)督。

第四點(diǎn)尤其重要，我們要完善人民代表大會(huì)制度，特別是完善它的監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)的行使，在詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢這些職權(quán)的行使形式上要下工夫，要?jiǎng)?chuàng)新形式，避免形式主義。特別是特定問題的調(diào)查，說實(shí)在話，憲法寫有這么一個(gè)權(quán)力，現(xiàn)實(shí)中行使沒有行使過？我的感覺，至少就全國人大來說，這幾十年沒有行使。比如說三鹿奶粉這么一個(gè)事件，它是跨省的，與老百姓的生命攸關(guān)的，與老百姓的利益攸關(guān)的，像這么一種重大的受到全國，甚至受到世界范圍關(guān)注的重大案件，最好由全國人大這個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)去調(diào)查它，這么一來，這個(gè)問題會(huì)得到更好的解決。全國人大及其常委會(huì)的權(quán)威也可以從地方樹立起來。

（三）人事任免權(quán)

全國人大及其常委會(huì)，還有地方人大及其常委會(huì)最后一個(gè)權(quán)力，就是人事任免權(quán)。人事任免很重要，現(xiàn)在我們?nèi)耸氯蚊獯嬖诘膯栴}在哪兒？

第一個(gè)，人大的選擇權(quán)不多。人大與黨委的關(guān)系沒有理順。我們知道按照我們的程序，我們黨委推薦候選人到人大，經(jīng)過人大的選舉，然后這個(gè)人就到政府去了，到法院去了，到檢察院去了，這是一種正常的程序。這個(gè)程序?qū)Σ粚?？它是對的。但是它是有問題的。問題在哪兒？所謂人大的選擇權(quán)不多，也就是說我們現(xiàn)在正職的候選人往往是等額選舉，副職的候選人是差額選舉，但是這個(gè)差額選舉很多方面也是可以選的。所以說我們的選舉是選擇性不多。這么一種情況，按照彭真的說法，等額選舉或者不是真正的差額選舉，與社會(huì)主義民主，與社會(huì)主義法治是格格不入的。

第二點(diǎn)，人大與黨委的關(guān)系沒有擺正。黨委要推薦一個(gè)人，如果在人大沒有選上，當(dāng)然了這種事情不多，但是也有。沒有選上的話，黨委就感覺到很不正常的，人大沒有貫徹黨委的意圖，不正常。就道理上來說，實(shí)際上也要改變這么一種觀念。什么觀念？像彭真講的，黨委有權(quán)利推薦人選，人大有權(quán)力給你把關(guān)，看這個(gè)人行不行，人大代表投票，不管投反對票還是贊同票，他都是在行使憲法規(guī)定的國家權(quán)力。

人大代表有人大代表的考慮，他投你票，或者不投你票都是正常的行使國家權(quán)力的。所以說即使某一個(gè)候選人沒有通過，也不是什么丟人的事情，都是為黨工作的。所以說人事任免權(quán)的行使也要改革，這個(gè)大方向就是給人大以真正的選擇權(quán)，改變實(shí)際上存在的等額選舉任命制這么一種狀況。

這么一來，我們這個(gè)體制就順了。中國13億多人，人才多的是，我們黨委向人大推薦人的時(shí)候，為什么只推薦一個(gè)？推薦三個(gè)，兩個(gè)，都可以，都是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。至于人大，黨委你推薦過去，讓它在這幾個(gè)里面選一個(gè)更好的，其他的人另有安排，這樣不是更好嗎？這樣也有利于人大給黨委把關(guān)。

我們現(xiàn)實(shí)生活中很多不好的現(xiàn)象，比如說河南有一個(gè)市長，當(dāng)了49天的市長出事情了。比如云南的一個(gè)副省長，在當(dāng)市長、當(dāng)市委書記的時(shí)候名聲就不是特別好，比如說在拆遷的時(shí)候，同意拆遷大大的好，不同意拆遷大大的壞。所以當(dāng)?shù)乩习傩战o他起了一個(gè)外號叫“拆遷太君”。像這樣的人，他竟然能夠步步升遷，能夠從市里面升到省里面，并且成為副省長，不過最后也出事了。

像這么一種情況，為什么不能讓人大真正的幫黨委把把關(guān)，完全可以。所以說我們講用人追究，在這么一種情況下，追究誰的責(zé)任？追究黨委的責(zé)任還是追究人大的責(zé)任？這方面關(guān)系得理順，不理順的話，事情很多，人大的作用也發(fā)揮不出來。

（四）重大事項(xiàng)決定權(quán)

關(guān)于人大還有一個(gè)問題，人大代表的作用問題。人大代表的作用問題，實(shí)際上涉及到這么一個(gè)問題，就是人大代表的定位。人大代表是干什么的？是行使國家權(quán)力的，不是榮譽(yù)性的。而我們現(xiàn)實(shí)中很多人把它作為一種榮譽(yù)，這是不對的，是行使國家權(quán)力的，我們?nèi)チ瞬皇枪恼频模覀內(nèi)チ耸潜O(jiān)督政府的，代表人民行使權(quán)力的。

第二，人大代表這么一種代表性的問題，所謂的代表性的問題，我們現(xiàn)在的弊端是公務(wù)員身份出身的人大代表太多了，最基層的工農(nóng)的人大代表相對的少，結(jié)構(gòu)不合理。

第三，履職能力。有些人大代表履職能力很差的，寫個(gè)議案都寫不出來。這樣的人大代表讓他當(dāng)人大代表干什么。這個(gè)問題與人大代表產(chǎn)生的途徑有關(guān)系。我們現(xiàn)在人大代表產(chǎn)生的競爭性還不夠，所以有時(shí)候人大開會(huì)的時(shí)候，往往有人大代表缺席或者請假等等，行使權(quán)力輕易不能請假的，為什么他參與人大的活動(dòng)不積極？就是因?yàn)樗@個(gè)人大代表來的太容易了，他不是真正的代表人民去行使權(quán)力的。

所以說要改變這一個(gè)狀況就要增強(qiáng)人大代表產(chǎn)生的競爭性，讓這個(gè)代表來之不易，真正受到老百姓的信任才能當(dāng)代表，這樣就不會(huì)不太尊重代表這個(gè)職位了。這是充分發(fā)揮人大代表的作用。除此之外，十八屆三中全會(huì)還講兩條，一條是加大人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系。第二條，人大代表要通過各種平臺、各種形式包括網(wǎng)絡(luò)，密切同人民群眾聯(lián)系。這個(gè)工作，我們也在做。我們講了發(fā)展民主，發(fā)展民主首先是完善人民代表大會(huì)制度。發(fā)展民主在習(xí)近平總書記的講話里面，特別是十八屆三中全會(huì)的報(bào)告里面，提的很清楚了。