農(nóng)村土地制度改革一直是我國(guó)近幾年改革的重中之重，其改革成敗攸關(guān)國(guó)運(yùn)興衰。2014年以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》系列文件，對(duì)新一輪農(nóng)村改革進(jìn)行全面部署，由此拉開了新一輪農(nóng)村改革的大幕。2月1日中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》發(fā)布，從2004年至今，中央一號(hào)文件已經(jīng)連續(xù)12次鎖定“三農(nóng)”，凸顯出“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)“重中之重”的地位。今年是我國(guó)農(nóng)村深化改革的關(guān)鍵一年，這一輪農(nóng)村改革的關(guān)鍵點(diǎn)是農(nóng)村土地制度改革，通過(guò)土地制度改革，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，切實(shí)解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

土地制度是一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下土地關(guān)系的總和，是關(guān)于土地這一基本生產(chǎn)資料的所有、使用、管理的原則、方針、手段和界限等的法律規(guī)范和制度化體系，反映因利用土地而發(fā)生的人與人、人與地間的社會(huì)關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地產(chǎn)權(quán)制度，才能保證土地的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。因此，深化土地制度改革的核心內(nèi)容就是構(gòu)建滿足市場(chǎng)配置要素要求的“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)農(nóng)村土地制度從單純的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分置”模式，逐步確立了“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型農(nóng)村土地制度。這一時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容也由原來(lái)高度集中統(tǒng)一的土地所有權(quán)分化出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。這種土地產(chǎn)權(quán)制度安排，由于適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征并有利于小農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

但是，隨著我國(guó)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”的制度安排的弊端日益凸顯，已成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)基礎(chǔ)性障礙。

一是農(nóng)民土地只能在親友間流轉(zhuǎn)或者通過(guò)村民小組、村委會(huì)進(jìn)行反租倒包，轉(zhuǎn)讓范圍非常有限，收益權(quán)、使用權(quán)都很受限。又由于農(nóng)民擔(dān)心失去土地而對(duì)土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓有很大的后顧之憂，因而嚴(yán)重制約了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二是土地商品化不充分，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的決定性作用難以充分發(fā)揮，因而土地資源配置不優(yōu)，利用效率不高，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整步伐遲緩。

三是由于土地資源市場(chǎng)化配置不充分，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)挑戰(zhàn)。

四是由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，農(nóng)民對(duì)土地的各項(xiàng)權(quán)利落實(shí)不徹底，很難切實(shí)保證農(nóng)民土地這一財(cái)產(chǎn)性收入。

因此，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，必然成為我國(guó)新一輪農(nóng)村土地制度改革的重中之重。

這次改革的最大創(chuàng)新是農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。2014年11月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”“三權(quán)分置”意味著所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地從“兩權(quán)分置”過(guò)渡到“三權(quán)分置”，是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。

一是這一改革既堅(jiān)持土地改革的市場(chǎng)化方向，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又避免了土地私有化帶來(lái)的弊端。

二是它是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立發(fā)揮作用，其行使主體范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承包權(quán)主體，從而為土地在更大范圍內(nèi)流動(dòng)和優(yōu)化配置拓展了巨大空間。它確保農(nóng)民不失去承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因而可以放心地把自己承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，獲得租金，突破了“兩權(quán)分置”狀態(tài)下土地流轉(zhuǎn)的限制，能夠促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，也能夠推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

三是切實(shí)保障農(nóng)民利益的制度基礎(chǔ)。農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其流轉(zhuǎn)價(jià)格更趨合理，能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化；同時(shí)，又能夠確保通過(guò)承包權(quán)獲得穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)性收益。

四是為確保國(guó)家糧食安全、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一方面，它是培育多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)的基本前提與必然選擇，必然促進(jìn)農(nóng)村各種新型經(jīng)營(yíng)組織的發(fā)展；另一方面，它促進(jìn)了農(nóng)村土地規(guī)模化集約化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向科技化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和服務(wù)社會(huì)化方向發(fā)展，必然促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力的提高?？傊r(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，是一個(gè)既立足當(dāng)前又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的最優(yōu)制度設(shè)計(jì)，具有劃時(shí)代意義。