農(nóng)村土地制度改革一直是我國近幾年改革的重中之重，其改革成敗攸關(guān)國運興衰。2014年以來，中共中央國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》系列文件，對新一輪農(nóng)村改革進行全面部署，由此拉開了新一輪農(nóng)村改革的大幕。2月1日中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》發(fā)布，從2004年至今，中央一號文件已經(jīng)連續(xù)12次鎖定“三農(nóng)”，凸顯出“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位。今年是我國農(nóng)村深化改革的關(guān)鍵一年，這一輪農(nóng)村改革的關(guān)鍵點是農(nóng)村土地制度改革，通過土地制度改革，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和市場配置，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，切實解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，為推進土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了堅實的基礎(chǔ)

土地制度是一定社會經(jīng)濟條件下土地關(guān)系的總和，是關(guān)于土地這一基本生產(chǎn)資料的所有、使用、管理的原則、方針、手段和界限等的法律規(guī)范和制度化體系，反映因利用土地而發(fā)生的人與人、人與地間的社會關(guān)系。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，只有建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的土地產(chǎn)權(quán)制度，才能保證土地的合理流動和優(yōu)化配置。因此，深化土地制度改革的核心內(nèi)容就是構(gòu)建滿足市場配置要素要求的“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度。

黨的十一屆三中全會以后，我國農(nóng)村土地制度從單純的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、家庭承包經(jīng)營的“兩權(quán)分置”模式，逐步確立了“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的新型農(nóng)村土地制度。這一時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容也由原來高度集中統(tǒng)一的土地所有權(quán)分化出了土地承包經(jīng)營權(quán)，即實現(xiàn)了土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的分離。這種土地產(chǎn)權(quán)制度安排，由于適應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征并有利于小農(nóng)家庭經(jīng)濟體制傳統(tǒng)優(yōu)勢的發(fā)揮，極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

但是，隨著我國工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及市場經(jīng)濟體制的建立和完善，農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”的制度安排的弊端日益凸顯，已成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的一個基礎(chǔ)性障礙。

一是農(nóng)民土地只能在親友間流轉(zhuǎn)或者通過村民小組、村委會進行反租倒包，轉(zhuǎn)讓范圍非常有限，收益權(quán)、使用權(quán)都很受限。又由于農(nóng)民擔(dān)心失去土地而對土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓有很大的后顧之憂，因而嚴重制約了土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二是土地商品化不充分，市場機制對土地資源配置的決定性作用難以充分發(fā)揮，因而土地資源配置不優(yōu)，利用效率不高，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整步伐遲緩。

三是由于土地資源市場化配置不充分，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、標準化發(fā)展，也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標準和市場風(fēng)險帶來挑戰(zhàn)。

四是由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，農(nóng)民對土地的各項權(quán)利落實不徹底，很難切實保證農(nóng)民土地這一財產(chǎn)性收入。

因此，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，必然成為我國新一輪農(nóng)村土地制度改革的重中之重。

這次改革的最大創(chuàng)新是農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中指出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。”“三權(quán)分置”意味著所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地從“兩權(quán)分置”過渡到“三權(quán)分置”，是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。

一是這一改革既堅持土地改革的市場化方向，讓市場在資源配置中起決定性作用，又避免了土地私有化帶來的弊端。

二是它是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。經(jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用，其行使主體范圍遠遠大于承包權(quán)主體，從而為土地在更大范圍內(nèi)流動和優(yōu)化配置拓展了巨大空間。它確保農(nóng)民不失去承包土地的財產(chǎn)權(quán)利，因而可以放心地把自己承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，獲得租金，突破了“兩權(quán)分置”狀態(tài)下土地流轉(zhuǎn)的限制，能夠促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，同時，也能夠推進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

三是切實保障農(nóng)民利益的制度基礎(chǔ)。農(nóng)民通過市場流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，其流轉(zhuǎn)價格更趨合理，能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化；同時，又能夠確保通過承包權(quán)獲得穩(wěn)定財產(chǎn)性收益。

四是為確保國家糧食安全、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和抵御市場風(fēng)險創(chuàng)造了現(xiàn)實基礎(chǔ)。一方面，它是培育多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長的基本前提與必然選擇，必然促進農(nóng)村各種新型經(jīng)營組織的發(fā)展；另一方面，它促進了農(nóng)村土地規(guī)?；s化經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)向科技化、標準化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和服務(wù)社會化方向發(fā)展，必然促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競爭力的提高?？傊?，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，是一個既立足當(dāng)前又著眼長遠的最優(yōu)制度設(shè)計，具有劃時代意義。