四、關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的踐行思路

改革開放以來轉(zhuǎn)變政府職能的過程，既是深化行政管理體制改革不斷進展的持續(xù)過程，也是在改革開放不同歷史時期圍繞不同任務(wù)改革發(fā)展的階段性進程。政府職能轉(zhuǎn)變的連續(xù)性與階段性，構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變伴隨改革開放和行政管理體制改革深化發(fā)展同步脈動的辯證歷史過程。

就深化行政體制改革的思想理論認識層面來看，轉(zhuǎn)變政府職能的連續(xù)性，集中體現(xiàn)在執(zhí)政黨根據(jù)馬克思主義關(guān)于經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑、上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展要求的基本原理，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，堅持政府行政管理體制的改革適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的要求，堅持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)辇堫^和牽引，推進政府政府行政管理體制機制的改革和發(fā)展。

而政府職能轉(zhuǎn)變的階段性，則集中體現(xiàn)為執(zhí)政黨根據(jù)不同時期社會經(jīng)濟發(fā)展要求和體制改革的進展，適時不斷調(diào)整政府職能轉(zhuǎn)變的踐行思路的過程。改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能的階段性踐行思路，首先集中體現(xiàn)為轉(zhuǎn)變政府職能的引領(lǐng)取向、關(guān)注視角和視野廣度等方面的階段性轉(zhuǎn)換：

從政府職能轉(zhuǎn)變的引領(lǐng)取向來看，如同有行政學(xué)者分析指出的那樣，包含政府職能轉(zhuǎn)變在內(nèi)的我國的行政管理體制的引領(lǐng)取向在于，從“1978年到2002年，是以改革為引領(lǐng)、創(chuàng)新蘊涵其中的變革；2002年之后，以黨的十六大和十六屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》為標志，進入到改革和創(chuàng)新并舉、創(chuàng)新引領(lǐng)的變革階段”。［21］在此基礎(chǔ)上，政府職能的轉(zhuǎn)變相應(yīng)地體現(xiàn)為改革引領(lǐng)和創(chuàng)新引領(lǐng)的階段性。

從政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)注視角來看，從1988年政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)切重點是同經(jīng)濟體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟管理機構(gòu)肇始，逐步發(fā)展為關(guān)注適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求，“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制”，［22］進而發(fā)展為著眼政府的經(jīng)濟宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)職能，促進政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。

從政府職能轉(zhuǎn)變的視野涉及來看，改革開放以來，起初的政府職能轉(zhuǎn)變，視野所及主要是作為政府職能載體的政府機構(gòu)、編制、職位、人員和財政，隨著經(jīng)濟體制機制改革的發(fā)展和深化，政府職能的轉(zhuǎn)變逐步深入關(guān)注經(jīng)濟體制和行政管理體制的互動性和適配性，政府職能轉(zhuǎn)變深化和擴展到社會主義市場經(jīng)濟建立和發(fā)展中的政府行政管理體制的經(jīng)濟功能。進入新世紀以后，在貫徹和踐行科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)全面小康社會的歷史時期，政府職能轉(zhuǎn)變的視野廣泛涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)建設(shè)，由此從單向度的職能轉(zhuǎn)變，涉及到全方位多向度的五位一體建設(shè)的廣泛領(lǐng)域，由此涉及到政府職能的全面轉(zhuǎn)變和正確履行。

十八大以來，尤其是十八屆三中全會、四中全會以來，轉(zhuǎn)變政府職能的實施思路在視角調(diào)整、視野開拓的基礎(chǔ)上，進一步呈現(xiàn)為思維更新和創(chuàng)新，其重要標志在于，以對立統(tǒng)一的辯證思維，全面、發(fā)展和聯(lián)系地省思和設(shè)計政府職能轉(zhuǎn)變，設(shè)置體制機制創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變路徑。新時期政府職能轉(zhuǎn)變的辯證思維，集中體現(xiàn)在：

1.政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟績效取向與社會公平正義價值辯證結(jié)合。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，是改革開放以來政府職能轉(zhuǎn)變的支配性原則和價值取向。在新的歷史時期，政府職能轉(zhuǎn)變在繼續(xù)貫徹這一原則和價值取向的同時，把權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平正義并列為根本價值取向，以效率與公平的協(xié)同并重和有機結(jié)合作為政府全面轉(zhuǎn)變和履行職能的價值定向。“‘蛋糕’不斷做大了，同時還要把‘蛋糕’分好。”［23］

2.政府職能轉(zhuǎn)變中的政府職能與市場功能辯證結(jié)合。根據(jù)十八屆三中全會的《決定》，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在這其中，“二者是有機統(tǒng)一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來，既不能用市場在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定使市場在資源配置中起決定性作用，”［24］由此構(gòu)建市場功能和政府職能相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的辯證關(guān)系，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

3.政府職能轉(zhuǎn)變的簡政放權(quán)與有效管制的辯證結(jié)合。新時期政府職能轉(zhuǎn)變把握行政管理體制和流程的本質(zhì)性聯(lián)系，辯證處理簡政放權(quán)與有效管制之間的關(guān)系，從而使得轉(zhuǎn)變政府職能的改革集中體現(xiàn)為政府行政管理方式的轉(zhuǎn)變，“既要把該放的權(quán)力放開放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好，”［25］據(jù)此，推進大幅度減少行政審批權(quán)與強化有效行政過程管理和績效管理辯證結(jié)合，在減少和規(guī)范事先管理的同時，把加強事中和事后監(jiān)管“作為重中之重，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)有效的監(jiān)管機制。”［26］

4.政府職能轉(zhuǎn)變在宏觀與微觀層面的辯證結(jié)合。新時期，政府職能配置著力于宏觀管理，其職責(zé)主要是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護社會公平正義。與此同時，全面減少政府對于微觀經(jīng)濟活動和社會生活的過度干預(yù)，尤其是最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，而把微觀事務(wù)交給市場和社會，由此在宏觀與微觀的不同層面上促進政府職能的合理分解和辯證結(jié)合。

5.政府職能轉(zhuǎn)變與社會自治辯證結(jié)合。在政府與社會關(guān)系方面，把政府治理社會的職能與社會自我調(diào)節(jié)、居民自我治理有機結(jié)合；把政府的職能與社會組織的作用有機結(jié)合起來，由此形成政府、社會組織和公民的職權(quán)職責(zé)分工、職事共治和職能共擔(dān)的辯證結(jié)合結(jié)構(gòu)。［27］