［摘要］推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，是我國全面深化改革、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國政府管理體制改革的重點難點命題。本文根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，從國家治理現(xiàn)代化的嶄新角度和認(rèn)識高度出發(fā)，審視和省思了轉(zhuǎn)變政府職能的功能意義、目標(biāo)定位、本質(zhì)抓手、踐行思路、法治路徑和實現(xiàn)機制等基本理論問題。

［關(guān)鍵詞］政府治理現(xiàn)代化；轉(zhuǎn)變政府職能；基本理論再省思

［基金項目］國家哲學(xué)社會科學(xué)重大項目“推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化研究”(14ZDA011)

［作者簡介］王浦劬，江蘇鹽城人，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中山大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心聯(lián)合主任，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所所長，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師。

政府職能，是指國家行政系統(tǒng)根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，依法承擔(dān)的職責(zé)和功能。

改革開放以來，在鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，隨著社會主義市場經(jīng)濟和全面建設(shè)小康社會歷史進(jìn)程的全面發(fā)展，隨著行政管理體制改革不斷進(jìn)展，隨著人們對于深化行政體制改革的認(rèn)識逐步深化，轉(zhuǎn)變政府職能逐步成為深化政府行政管理體制改革和建設(shè)中國特色社會主義行政管理體制的邏輯進(jìn)路和關(guān)鍵要樞。1988年第七屆全國人民代表大會通過的《政府工作報告》即確認(rèn)政府“機構(gòu)改革主要著眼于轉(zhuǎn)變職能。”［1］此后，轉(zhuǎn)變政府職能，一直被確認(rèn)為改革政府行政管理體制、建設(shè)中國特色社會主義行政管理體制的核心命題和第一要務(wù)。

進(jìn)入新時期以來，黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會在謀劃全面建設(shè)小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國和全面從嚴(yán)治黨的總體部署中，進(jìn)一步確定從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧稚钊胪七M(jìn)行政管理體制改革。①以習(xí)近平為總書記的黨中央主持制定和通過的十八屆三中全會、四中全會《決定》，從推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)出發(fā)，闡發(fā)了以轉(zhuǎn)變政府職能為牽引，深化行政管理體制改革的任務(wù)和路徑，由此為我國行政管理體制的改革和政府職能轉(zhuǎn)變提供了新穎視角和思想指南。

我國政治體系的基本結(jié)構(gòu)和運行功能表明，政府行政管理體制是執(zhí)政黨與人民、國家與社會、政府與市場辯證互動的聯(lián)系結(jié)點和實現(xiàn)樞紐，而行政管理體

①黨的十八大明確提出，“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。”十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把政府職能轉(zhuǎn)變列為改革的重要內(nèi)容，明確要求“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，把依法全面履行政府職能確定為深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府的首要任務(wù)，明確指出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”制改革則是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機結(jié)合和深化實現(xiàn)的有效路徑，因此，國家治理的現(xiàn)代化，根本前提在于堅持和完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵內(nèi)容在于政府治理現(xiàn)代化。而推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的邏輯前提和實踐起點，則在于轉(zhuǎn)變政府職能。“政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。政府權(quán)力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。”［2］為此，切實加快政府職能轉(zhuǎn)變，是全面深化改革，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)和實踐抓手。

正確的理論認(rèn)知是改革發(fā)展實踐的向?qū)В?ldquo;理論創(chuàng)新對實踐創(chuàng)新具有重大先導(dǎo)作用，全面深化改革必須以理論創(chuàng)新為先導(dǎo)。”［3］在深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會和習(xí)近平總書記重要系列講話精神過程中，回溯改革開放以來我國行政管理體制改革的歷史軌跡和探索成就，從國家治理現(xiàn)代化的嶄新角度和認(rèn)識高度出發(fā)，進(jìn)一步審視和省思加快轉(zhuǎn)變政府職能的理論精髓和內(nèi)涵意蘊，不僅是新時期準(zhǔn)確把握政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)知遵循和規(guī)范要求，而且是新常態(tài)下進(jìn)一步深入探索行政管理體制改革路徑，達(dá)成國家治理和政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實踐指引和操作指針。

一、關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的功能意義

改革開放以來，我國先后進(jìn)行了七次大的行政管理體制改革，在這一過程中，隨著行政管理體制改革的不斷發(fā)展，關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義的認(rèn)識也在不斷深化?？傮w來看，從1982年到2008年，關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義的思想認(rèn)識與我國行政管理體制改革基本同步［4］，主要呈現(xiàn)三個發(fā)展階段：第一階段，1978年黨的十一屆三中全會召開到1992年黨的十四大。在這其中，1988年第七屆全國人大政府工作報告指出，政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義，主要在于合理設(shè)置機構(gòu)，“重點是同經(jīng)濟體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)。”通過機構(gòu)的撤銷合并精簡調(diào)整，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)變職能，劃清職責(zé)范圍，配置機構(gòu)。”［5］第二階段，1992年黨的十四大召開到2002年黨的十六大之前。1993年，第八屆全國人大通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，從建立社會主義市場經(jīng)濟體制的角度，對于政府職能轉(zhuǎn)變的意義和功能進(jìn)行了闡發(fā)，“這次機構(gòu)改革和以往機構(gòu)改革的不同，就是把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求作為改革的目標(biāo)。”［6］第三階段，2002年黨的十六大召開到黨的十八大召開之前。2002年，黨的十六屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》，把行政管理體制改革上升為“推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容”、“推動我國上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的一項重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新。”據(jù)此形成并且由十屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，在強調(diào)政府對經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，賦予政府社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)和要求，“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。”［7］

進(jìn)入新時期以來，國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了極為廣泛而深刻的變化，社會經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)和要求賦予政府職能轉(zhuǎn)變更加深厚廣闊的功能意義。十八屆三中全會《決定》明確指出，經(jīng)濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系，而政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵在于市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用?！稕Q定》的這一重大理論突破，不僅闡發(fā)了市場機制在資源配置中的決定性作用，而且為政府職能轉(zhuǎn)變確立了全新的坐標(biāo)。政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義既在于促進(jìn)政府機構(gòu)流程和行政管理體制的改革，又在于推動經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，還在于發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢，這就使得政府職能的轉(zhuǎn)變在改革與發(fā)展有機結(jié)合的意義上加載了更加積極的功能，其集中體現(xiàn)在，通過政府職能全面轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型的政府與市場、政府與社會關(guān)系，由此釋放和激發(fā)市場和社會蘊含的巨大活力，為經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展注入積極動力。黨的十八大、十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、十八屆三中全會、四中全會的《決定》，都貫穿了這一精神。2014年12月12日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上的講話中就此闡述指出，在新形勢下，“政府推動經(jīng)濟發(fā)展不能過分依賴財政和貨幣政策進(jìn)行‘強刺激’，但卻須不時對行政管理體制改革進(jìn)行‘強推動’，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合，更大激發(fā)市場活力，更多釋放改革紅利。”［8］由此明確闡述了發(fā)展需要緊緊依靠改革，轉(zhuǎn)變政府職能具有促進(jìn)發(fā)展的功能意義。

從行政管理體制改革與經(jīng)濟社會發(fā)展有機結(jié)合上賦予政府職能轉(zhuǎn)變以功能意義，不僅把政府職能轉(zhuǎn)變確認(rèn)為行政管理體制改革的著眼點，而且把政府職能轉(zhuǎn)變從行政管理體制改革提升為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的著力點。同時，賦予政府職能轉(zhuǎn)變以促進(jìn)和激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展意義，使得政府職能轉(zhuǎn)變的廣度、深度和速度現(xiàn)實而具體地體現(xiàn)為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際績效，而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的績效也轉(zhuǎn)而為政府職能的轉(zhuǎn)變確立了可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。