論轉(zhuǎn)變政府職能的若干理論問(wèn)題

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論轉(zhuǎn)變政府職能的若干理論問(wèn)題

[摘要]推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,是我國(guó)全面深化改革、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是我國(guó)政府管理體制改革的重點(diǎn)難點(diǎn)命題。本文根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神,從國(guó)家治理現(xiàn)代化的嶄新角度和認(rèn)識(shí)高度出發(fā),審視和省思了轉(zhuǎn)變政府職能的功能意義、目標(biāo)定位、本質(zhì)抓手、踐行思路、法治路徑和實(shí)現(xiàn)機(jī)制等基本理論問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]政府治理現(xiàn)代化;轉(zhuǎn)變政府職能;基本理論再省思

[基金項(xiàng)目]國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化研究”(14ZDA011)

[作者簡(jiǎn)介]王浦劬,江蘇鹽城人,北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中山大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心聯(lián)合主任,北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所所長(zhǎng),北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師。

政府職能,是指國(guó)家行政系統(tǒng)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要,依法承擔(dān)的職責(zé)和功能。

改革開(kāi)放以來(lái),在鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導(dǎo)下,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全面建設(shè)小康社會(huì)歷史進(jìn)程的全面發(fā)展,隨著行政管理體制改革不斷進(jìn)展,隨著人們對(duì)于深化行政體制改革的認(rèn)識(shí)逐步深化,轉(zhuǎn)變政府職能逐步成為深化政府行政管理體制改革和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的邏輯進(jìn)路和關(guān)鍵要樞。1988年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《政府工作報(bào)告》即確認(rèn)政府“機(jī)構(gòu)改革主要著眼于轉(zhuǎn)變職能。”[1]此后,轉(zhuǎn)變政府職能,一直被確認(rèn)為改革政府行政管理體制、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的核心命題和第一要?jiǎng)?wù)。

進(jìn)入新時(shí)期以來(lái),黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)在謀劃全面建設(shè)小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的總體部署中,進(jìn)一步確定從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧稚钊胪七M(jìn)行政管理體制改革。①以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央主持制定和通過(guò)的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)《決定》,從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)出發(fā),闡發(fā)了以轉(zhuǎn)變政府職能為牽引,深化行政管理體制改革的任務(wù)和路徑,由此為我國(guó)行政管理體制的改革和政府職能轉(zhuǎn)變提供了新穎視角和思想指南。

我國(guó)政治體系的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行功能表明,政府行政管理體制是執(zhí)政黨與人民、國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)辯證互動(dòng)的聯(lián)系結(jié)點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)樞紐,而行政管理體

①黨的十八大明確提出,“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。”十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》把政府職能轉(zhuǎn)變列為改革的重要內(nèi)容,明確要求“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,把依法全面履行政府職能確定為深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府的首要任務(wù),明確指出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。”制改革則是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合和深化實(shí)現(xiàn)的有效路徑,因此,國(guó)家治理的現(xiàn)代化,根本前提在于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),關(guān)鍵內(nèi)容在于政府治理現(xiàn)代化。而推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的邏輯前提和實(shí)踐起點(diǎn),則在于轉(zhuǎn)變政府職能。“政府職能是行政管理的基本問(wèn)題,是政府一切活動(dòng)的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。政府權(quán)力來(lái)自法定的政府職能,政府所有其他要素都是由職能派生出來(lái)的。職能定位正確與否,是政府能不能正確行使權(quán)力,發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。”[2]為此,切實(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變,是全面深化改革,推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)和實(shí)踐抓手。

正確的理論認(rèn)知是改革發(fā)展實(shí)踐的向?qū)В?ldquo;理論創(chuàng)新對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新具有重大先導(dǎo)作用,全面深化改革必須以理論創(chuàng)新為先導(dǎo)。”[3]在深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和習(xí)近平總書(shū)記重要系列講話(huà)精神過(guò)程中,回溯改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政管理體制改革的歷史軌跡和探索成就,從國(guó)家治理現(xiàn)代化的嶄新角度和認(rèn)識(shí)高度出發(fā),進(jìn)一步審視和省思加快轉(zhuǎn)變政府職能的理論精髓和內(nèi)涵意蘊(yùn),不僅是新時(shí)期準(zhǔn)確把握政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)知遵循和規(guī)范要求,而且是新常態(tài)下進(jìn)一步深入探索行政管理體制改革路徑,達(dá)成國(guó)家治理和政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)踐指引和操作指針。

一、關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的功能意義

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)先后進(jìn)行了七次大的行政管理體制改革,在這一過(guò)程中,隨著行政管理體制改革的不斷發(fā)展,關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義的認(rèn)識(shí)也在不斷深化??傮w來(lái)看,從1982年到2008年,關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義的思想認(rèn)識(shí)與我國(guó)行政管理體制改革基本同步[4],主要呈現(xiàn)三個(gè)發(fā)展階段:第一階段,1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)到1992年黨的十四大。在這其中,1988年第七屆全國(guó)人大政府工作報(bào)告指出,政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義,主要在于合理設(shè)置機(jī)構(gòu),“重點(diǎn)是同經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén),特別是其中的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合部門(mén)內(nèi)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。”通過(guò)機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)合并精簡(jiǎn)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)變職能,劃清職責(zé)范圍,配置機(jī)構(gòu)。”[5]第二階段,1992年黨的十四大召開(kāi)到2002年黨的十六大之前。1993年,第八屆全國(guó)人大通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度,對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的意義和功能進(jìn)行了闡發(fā),“這次機(jī)構(gòu)改革和以往機(jī)構(gòu)改革的不同,就是把適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為改革的目標(biāo)。”[6]第三階段,2002年黨的十六大召開(kāi)到黨的十八大召開(kāi)之前。2002年,黨的十六屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》,把行政管理體制改革上升為“推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容”、“推動(dòng)我國(guó)上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新。”據(jù)此形成并且由十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,在強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的基礎(chǔ)上,賦予政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)和要求,“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。”[7]

進(jìn)入新時(shí)期以來(lái),國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了極為廣泛而深刻的變化,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)和要求賦予政府職能轉(zhuǎn)變更加深厚廣闊的功能意義。十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出,經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點(diǎn),經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題仍然是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系,而政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵在于市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。《決定》的這一重大理論突破,不僅闡發(fā)了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用,而且為政府職能轉(zhuǎn)變確立了全新的坐標(biāo)。政府職能轉(zhuǎn)變的功能意義既在于促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)流程和行政管理體制的改革,又在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,還在于發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì),這就使得政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)诟母锱c發(fā)展有機(jī)結(jié)合的意義上加載了更加積極的功能,其集中體現(xiàn)在,通過(guò)政府職能全面轉(zhuǎn)變,構(gòu)建新型的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系,由此釋放和激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)蘊(yùn)含的巨大活力,為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展注入積極動(dòng)力。黨的十八大、十八屆二中全會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)的《決定》,都貫穿了這一精神。2014年12月12日,李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上的講話(huà)中就此闡述指出,在新形勢(shì)下,“政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能過(guò)分依賴(lài)財(cái)政和貨幣政策進(jìn)行‘強(qiáng)刺激’,但卻須不時(shí)對(duì)行政管理體制改革進(jìn)行‘強(qiáng)推動(dòng)’,通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合,更大激發(fā)市場(chǎng)活力,更多釋放改革紅利。”[8]由此明確闡述了發(fā)展需要緊緊依靠改革,轉(zhuǎn)變政府職能具有促進(jìn)發(fā)展的功能意義。

從行政管理體制改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合上賦予政府職能轉(zhuǎn)變以功能意義,不僅把政府職能轉(zhuǎn)變確認(rèn)為行政管理體制改革的著眼點(diǎn),而且把政府職能轉(zhuǎn)變從行政管理體制改革提升為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的著力點(diǎn)。同時(shí),賦予政府職能轉(zhuǎn)變以促進(jìn)和激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義,使得政府職能轉(zhuǎn)變的廣度、深度和速度現(xiàn)實(shí)而具體地體現(xiàn)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際績(jī)效,而國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的績(jī)效也轉(zhuǎn)而為政府職能的轉(zhuǎn)變確立了可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

責(zé)任編輯:佘小莉校對(duì):郭浩最后修改:
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