二、關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)定位

作為行政管理體制改革的出發(fā)點，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)幾等于行政管理體制改革的落腳點。在現(xiàn)代化建設(shè)實踐中，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位隨著改革的發(fā)展而不斷深化。黨的十八大明確指出，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)在于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”，進(jìn)而“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。［9］嗣后，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對于政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)進(jìn)行了豐富的表述和闡述，包括“法治政府”、“服務(wù)型政府”、“效能政府”、“責(zé)任政府”、“透明政府”、“廉潔政府”、“創(chuàng)新政府”、“現(xiàn)代政府”等等。這些表述本質(zhì)上都是對于十八大確定的政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)所作的不同層面維度和價值取向的強調(diào)和闡述。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》所確定的全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。［10］因應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，政府行政管理體制改革的目標(biāo)必然是政府治理的現(xiàn)代化。而政府治理的現(xiàn)代化，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府、企業(yè)、社會組織和公民多主體共同治理，形成“一元主導(dǎo)、多方參與、協(xié)同治理、交互作用”的基本格局和體系結(jié)構(gòu)，并且提升相關(guān)主體的治理能力。

政府治理現(xiàn)代化的要求，實際上把政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)設(shè)置在政府與市場、政府與社會、政府與公民關(guān)系的基座上，由此使得政府職能轉(zhuǎn)變不僅僅單方面涉及政府自身體系結(jié)構(gòu)、流程方式和體制機制，而且涉及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同共治的多主體及其相互關(guān)系。為此，“使得國家和政府權(quán)力的循法有效行使與公民權(quán)利的依法實現(xiàn)和保障有機結(jié)合，使得政府治理與民主行政有機結(jié)合。而由此雙重邏輯出發(fā)，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，正是全面深化改革總目標(biāo)在新時期深化行政體制改革方面的具體目標(biāo)體現(xiàn)。”［11］而依循政府權(quán)力與公民權(quán)利合作共治的主線，在相關(guān)諸主體之間科學(xué)合理分解配置和依法賦予政府職能，使得政府的職能在政府、立法機關(guān)、司法機關(guān)、市場主體、社會組織和公民之間恰當(dāng)分解、合理歸位，由此造就有限、有為、有責(zé)、有能和有效的現(xiàn)代政府，塑造有責(zé)、有能和有為的有序參與共治諸主體，構(gòu)建政府與其他主體的結(jié)構(gòu)性良好共治關(guān)系及其實施機制，則形成了國家治理和政府治理現(xiàn)代化意義上政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和任務(wù)。

三、關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的本質(zhì)抓手

在長期的改革實踐和理論省思中，關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的抓手和切入點，形成了諸多觀點和主張，諸如：基于政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，主張從政府職能的事項和事務(wù)著手，從范圍、屬性和層級等方面深入改革、合理調(diào)整和確定政府行政管理事項和事務(wù)，由此實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變；基于政府職能以政府機構(gòu)為載體而設(shè)置，兩者之間具有雙向互動聯(lián)系，“轉(zhuǎn)變職能是機構(gòu)改革的主要依據(jù)，機構(gòu)改革則是落實健全轉(zhuǎn)變職能成果的主要載體”，［12］為此，政府職能轉(zhuǎn)變的切入點，是政府機構(gòu)、編制、職位和部門的改革和調(diào)整；基于政府流程對于政府職能轉(zhuǎn)變意義，認(rèn)為“政府職能轉(zhuǎn)變是行政流程優(yōu)化的啟動原點與所欲達(dá)致的目的所在，行政流程優(yōu)化的實效是政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)然與實然之間關(guān)系的具體表征，行政流程優(yōu)化昭示著政府職能轉(zhuǎn)變的根本方向與潛力挖掘的可能程度”［13］，由此主張從優(yōu)化政府流程著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。無疑，這些主張從不同角度和層面體現(xiàn)著行政學(xué)者和管理者對于轉(zhuǎn)變政府職能切入點和實際抓手的認(rèn)真探索和思考。

在現(xiàn)實性上，政府職能體現(xiàn)為其有機構(gòu)成的若干要素，比如政府的法定事項和事務(wù)；作為政府職能載體的政府組織機構(gòu)和職位設(shè)置；保障政府職能得以實現(xiàn)的政府體制機制和流程。無疑，政府職能的轉(zhuǎn)變與這些要素密切關(guān)聯(lián)，推進(jìn)、深化和加快我國政府職能的轉(zhuǎn)變，可以從調(diào)整和優(yōu)化政府管理的事項范圍、層面和內(nèi)容切入，可以從優(yōu)化組合政府機構(gòu)、編制、職位和部門著手，也可以從優(yōu)化設(shè)置構(gòu)建政府的運行流程入手。我國行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的實踐表明，以政府職能的這些現(xiàn)實具體要素作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點，在規(guī)范引領(lǐng)、機構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化機制方面可以取得特定成就和進(jìn)展。

與此同時，應(yīng)該看到，關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的抓手和切入點的具象性和現(xiàn)實性并不等于其抽象性和本質(zhì)性。實際上，轉(zhuǎn)變政府職能問題，在理論與實踐上仍然具有一定的模糊性，因此，雖然根據(jù)實踐拓展和認(rèn)識深化取得相當(dāng)成效，但是，由于“經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系，”［14］因此，全面切實轉(zhuǎn)變政府職能，合理確定政府與市場、政府與社會關(guān)系，解決政府行為的越位、缺位和錯位問題，仍然是全面深化改革的根本和基本命題。

進(jìn)入新時期以來，政府職能轉(zhuǎn)變的切入點和抓手從政府職能的具體現(xiàn)實要素逐步轉(zhuǎn)向政府職能的職權(quán)本質(zhì)，“把職能轉(zhuǎn)變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手，這是我們思路的進(jìn)一步創(chuàng)新。”［15］十八屆三中全會確定的國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)，進(jìn)一步從政府治理現(xiàn)代化和政府權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變意義上，形成了政府職能轉(zhuǎn)變的新的改革邏輯，即從政府職權(quán)切入推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，以政府職權(quán)職責(zé)的改革推進(jìn)政府職事的合理調(diào)整，以政府職事的合理調(diào)整促成政府職能的轉(zhuǎn)變到位。據(jù)此，政府職能轉(zhuǎn)變負(fù)有三重使命：第一，實施政府的自我革命，減少和簡化政府權(quán)力，以放權(quán)實現(xiàn)簡政，以減權(quán)促進(jìn)增效，以簡權(quán)促成繁榮。第二，改革和調(diào)整行政管理體系內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，以優(yōu)權(quán)催化優(yōu)能，以督權(quán)推進(jìn)履職，以限權(quán)達(dá)成歸位。其集中體現(xiàn)為“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致。”［16］同時，在政府層級之間合理劃分和配置權(quán)力，“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”［17］第三，政府治理現(xiàn)代化取向要求政府與企業(yè)、政府與社會的結(jié)構(gòu)性共治，這一取向在政府職能轉(zhuǎn)變的實施抓手層面上，特定地體現(xiàn)為把政府原有的特定職權(quán)轉(zhuǎn)化或者說還原為公民有序參與治理的權(quán)利，并且實現(xiàn)政府治理權(quán)力與公民參與權(quán)利兩者的有機有效結(jié)合，由此，政府職能轉(zhuǎn)變在國家治理和政府治理現(xiàn)代化層面上獲得權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)性構(gòu)建和結(jié)合的協(xié)同共治意義。

新時期以來，尤其是十八屆三中全會以來，轉(zhuǎn)變政府職能的改革實踐及其巨大成就，無疑大大深化了有關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能本質(zhì)性切入點和抓手的理論認(rèn)知。首先，政府職能是由政府職權(quán)(實際上是職權(quán)職責(zé)的統(tǒng)一)與政府職事結(jié)合構(gòu)成的，在這其中，職權(quán)是政府職能的本質(zhì)根基，職事是政府職能的現(xiàn)實表現(xiàn)，政府職能則是政府職權(quán)踐行政府職事的函數(shù)。其次，在政府職權(quán)初始設(shè)置和改革目標(biāo)理性設(shè)定的規(guī)范意義上，政府職事具有基礎(chǔ)依據(jù)性意義。為此，政府職權(quán)及其載體的初始設(shè)置和改革目標(biāo)的規(guī)范確定，理當(dāng)奉行因職事設(shè)置職權(quán)，依職事配置職權(quán)的原則。再次，在政府職能運行和改革的過程和工具理性意義上，政府職權(quán)則具有本質(zhì)性和有效性意義，很顯然，政府運行的是政府職權(quán)，職事是政府職權(quán)的運行任務(wù)，而政府職能則是政府職權(quán)承擔(dān)和實現(xiàn)職事的函數(shù)。同理，政府職能轉(zhuǎn)變和改革，本質(zhì)上是政府職權(quán)的調(diào)整和改革，“政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于對行政權(quán)力格局的深層次的調(diào)整與制度設(shè)計，這是一個具有全局性、超前性、引領(lǐng)性、深刻性的制度創(chuàng)新問題。”［18］政府職能轉(zhuǎn)變的有效性和現(xiàn)實性邏輯在于，政府職事依隨職權(quán)變化而變化，而政府職能的轉(zhuǎn)變則是政府職權(quán)與職事變化互動的函數(shù)。“制定明晰的權(quán)力清單和相應(yīng)的權(quán)力運行規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置。”［19］

由此可見，新時期以來政府職能轉(zhuǎn)變的改革實踐蘊含的理論內(nèi)涵在于，改革“涉及利益關(guān)系和權(quán)力格局調(diào)整”［20］，而轉(zhuǎn)變政府職能的抓手在于政治職權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，在實際操作中，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，貫徹職事隨職權(quán)轉(zhuǎn)變、職事依職權(quán)配置的原則，把優(yōu)化調(diào)整國家治權(quán)和政府職權(quán)職責(zé)結(jié)構(gòu)作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點和核心抓手，進(jìn)而從政府職能構(gòu)成和運行的本質(zhì)和根基層面上，以國家治權(quán)體系和政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府職事的調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)成了推進(jìn)和加快政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實途徑。

需要特別強調(diào)指出的是，基于我國政府管理和決策體制的特點，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)配置和轉(zhuǎn)變，對于政府職能轉(zhuǎn)變具有引領(lǐng)功能和重大影響，因此，規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)，依法監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為，應(yīng)該是抓手中的抓手。