（二）現(xiàn)行法律可操作性弱、內(nèi)容過(guò)時(shí)的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，結(jié)果往往是有法難依

一方面，相當(dāng)一部分現(xiàn)行法律大多是原則規(guī)范，只具有政策宣示與導(dǎo)向功能，要么授權(quán)行政部門(mén)自行決定，立法中不注重法律的可操作性、可執(zhí)行力，等于是自廢法律的武功。如《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》、《殘疾人保障法》等法律均明確宣示反對(duì)歧視，但現(xiàn)實(shí)中卻到處充斥著社保歧視、就業(yè)歧視、性別歧視、殘疾歧視現(xiàn)象，這表明這些法律存在著可操作性弱的不足，法律中的許多規(guī)定好看不中用，致使法律的實(shí)施效果大打折扣。另一方面，近30年來(lái)特別是近10多年來(lái)是國(guó)家發(fā)生天翻地覆變化的時(shí)期，而一些法律自頒行以來(lái)卻一直未有修訂過(guò)。如《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《紅十字會(huì)法》、《勞動(dòng)法》、《廣告法》等多部法律頒行逾20年而未修訂過(guò)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種企業(yè)組織形態(tài)早已復(fù)存在，但1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》卻并未廢止；2000年制定的《立法法》已經(jīng)明顯滯后于法制建設(shè)的客觀需要，與依法治國(guó)快速推進(jìn)的不適應(yīng)性日益明顯；2001年制定的《信托法》雖然有公益信托一章，卻始終未能夠真正激活慈善公益信托，致使一些民營(yíng)企業(yè)家只能到境外去創(chuàng)設(shè)慈善信托；同年制定的《人口與計(jì)劃生育法》更因人口結(jié)構(gòu)變化與生育政策調(diào)整而陷入被動(dòng)境地；等等。類(lèi)似的法律跟不上時(shí)代發(fā)展步伐的滯后現(xiàn)象，帶來(lái)的已經(jīng)不是一般意義上的立法質(zhì)量問(wèn)題，而是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中諸多問(wèn)題無(wú)所適從，有的法律規(guī)范甚至成為阻礙改革發(fā)展的桎梏。預(yù)算法不能剛性約束各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，環(huán)保法不能真正有效地保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，勞動(dòng)法不能切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，有關(guān)權(quán)益保障法難以保障未成年人、老年人、殘疾人、婦女的合法權(quán)益，等等，所揭示出來(lái)的實(shí)質(zhì)上都是立法質(zhì)量問(wèn)題。如果不能盡快對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行大規(guī)模的修訂，同時(shí)增強(qiáng)其可操作性與可執(zhí)行力，有法可依便不能變成有法能依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究便只能成為空話(huà)。

（三）法規(guī)、規(guī)章異常發(fā)達(dá)，立法層次低及其帶來(lái)的系列問(wèn)題難以治理

在我國(guó)立法中還有一種常見(jiàn)的現(xiàn)象就是行政法規(guī)、地方法規(guī)與部門(mén)規(guī)章異常發(fā)達(dá)，它們的數(shù)量是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律總數(shù)的數(shù)倍，所揭示的是我國(guó)現(xiàn)階段主要還不是依靠國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)治理國(guó)家，而是主要依靠行政部門(mén)等制定的法規(guī)、規(guī)章與政策性文件在治理國(guó)家。立法層次低所帶來(lái)的突出問(wèn)題，不僅是立法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性明顯不足，而且部門(mén)利益、地方利益的痕跡隨處可見(jiàn)，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象較為突出，更有行政部門(mén)通過(guò)法規(guī)、規(guī)章自相授權(quán)，進(jìn)一步損害了國(guó)家法制的完整性與部門(mén)之間的有效協(xié)同。

（四）一些法律的規(guī)制過(guò)于寬松，根本不足以矯治違法行為

違法成本低、守法成本高是我國(guó)許多法律存在的突出問(wèn)題，它帶來(lái)的是一些領(lǐng)域雖有法律規(guī)范卻根本不能真正矯治違法行為，從而是立法質(zhì)量不高的又一表現(xiàn)。例如，環(huán)境保護(hù)法對(duì)致污方的懲治、食品衛(wèi)生與食品安全法律對(duì)食品事故致害方的懲治、民事?lián)p害賠償法律中對(duì)侵權(quán)人的懲治、勞動(dòng)法律對(duì)損害勞動(dòng)者權(quán)益現(xiàn)象的懲治、社會(huì)保險(xiǎn)立法中對(duì)違法謀私者的懲治等都明顯乏力，法律實(shí)施的效果不佳，致使一些領(lǐng)域中的違法行為甚至演變到了法難責(zé)眾的地步。

（五）法律、法規(guī)、規(guī)章等重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍化，不僅導(dǎo)致了立法資源的極大浪費(fèi)，亦損害了國(guó)家法制的完整性與統(tǒng)一性，有的甚至衍生出相互抵觸的現(xiàn)象

例如，在國(guó)家立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)之間，往往是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定出一部法律后，地方立法機(jī)關(guān)紛紛跟進(jìn)，大多數(shù)地方性法規(guī)往往是國(guó)家立法的簡(jiǎn)單重復(fù)。有的地方立法甚至曲解國(guó)家立法本意，制定出來(lái)的法規(guī)與國(guó)家立法相抵觸。例如，在全國(guó)人大常委會(huì)2010年制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》后，一些地方紛紛起草相關(guān)法規(guī)草案，個(gè)別省的立法機(jī)關(guān)出臺(tái)《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》，將《社會(huì)保險(xiǎn)法》中已經(jīng)明確的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度安排演變成固化農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在數(shù)以百計(jì)的行政法規(guī)、司法解釋中，同樣存在著重復(fù)立法現(xiàn)象。

綜上可見(jiàn)，我國(guó)法律體系雖已形成，但現(xiàn)行法律體系的質(zhì)量離時(shí)代發(fā)展與法治中國(guó)建設(shè)的要求確實(shí)還存在著相當(dāng)距離。導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的原因異常復(fù)雜，但總體上不外乎如下幾點(diǎn)：一是行政主導(dǎo)的立法體制具有明顯的局限性；二是悠久的人治傳統(tǒng)導(dǎo)致了不重法律而偏重法規(guī)、規(guī)章及政策性文獻(xiàn)；三是立法機(jī)關(guān)及其組成人員難以勝任主導(dǎo)立法事務(wù)的職責(zé)；四是固化的思維定勢(shì)束縛了立法者的作為，總以為法律只要講原則、明導(dǎo)向，總強(qiáng)調(diào)法律要給執(zhí)法部門(mén)留出足夠的作為空間，等等。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，不能簡(jiǎn)單地以為有法可依了，立法不是主要問(wèn)題了，而只將目光聚焦在有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究上。如果法律、法規(guī)本身存在著缺失，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的效果就可能差之千里。

三、多管齊下地全面提升立法質(zhì)量

在充分肯定我國(guó)近30年來(lái)在立法工作上取得巨大進(jìn)展的同時(shí)，還必須客觀地正視現(xiàn)行法律體系存在的上述不足，將全面提升立法質(zhì)量擺到依法治國(guó)的首要位置，不僅要讓國(guó)家立法機(jī)關(guān)切實(shí)承擔(dān)起主導(dǎo)立法的責(zé)任，而且要讓國(guó)家立法機(jī)關(guān)切實(shí)承擔(dān)起確保所有立法的質(zhì)量得到全面提升的責(zé)任。為此，提出如下建議：

（一）樹(shù)立立法工作新思維，確立立法工作新常態(tài)

包括：1徹底改變立法機(jī)關(guān)是“二線(xiàn)”的思維定勢(shì)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)法治國(guó)家的排頭兵，是依法治國(guó)的源頭與首要環(huán)節(jié)，是憲法明確賦予立法職責(zé)的主導(dǎo)力量，應(yīng)當(dāng)持續(xù)得到強(qiáng)化。2將立法與改革決策相銜接，實(shí)現(xiàn)從先破后立到先立后破的轉(zhuǎn)變。讓立法先行、于法有據(jù)來(lái)取代“摸著石頭過(guò)河”，通過(guò)立法形成共識(shí)后再行推進(jìn)全面深化改革，并促使重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度安排盡快通過(guò)立法的方式走向成熟、定型，避免將改革煮成夾生飯。3將立法事務(wù)從行政主導(dǎo)過(guò)渡到立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)。擺脫部門(mén)立法的局限，消除部門(mén)利益的痕跡，增進(jìn)立法中的理性博弈，將公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程。4將可操作性、可執(zhí)行力作為檢驗(yàn)立法質(zhì)量的重要指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)范到具體規(guī)范的轉(zhuǎn)變。5堅(jiān)持立改廢釋并舉，特別是要改變修法嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，讓法律修訂成為新時(shí)期立法工作的新常態(tài)。

（二）健全、完善立法工作的體制、機(jī)制，優(yōu)化國(guó)家立法機(jī)關(guān)組織與人員結(jié)構(gòu)，確保國(guó)家立法機(jī)關(guān)能夠全面履行憲法賦予的立法職責(zé)

1國(guó)家立法機(jī)關(guān)肩負(fù)制定法律和維護(hù)法制統(tǒng)一的憲定職責(zé)，應(yīng)盡快通過(guò)修訂《立法法》進(jìn)一步明確國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法主導(dǎo)權(quán)及相應(yīng)程序，包括法律草案的提出與起草、對(duì)法規(guī)與規(guī)章的審查及取締等。同時(shí)，清晰界定中央政府立法權(quán)責(zé)邊界與范圍，在全面清理現(xiàn)行法規(guī)的條件下，盡可能減少行政法規(guī)數(shù)量，將行政法規(guī)中成熟的規(guī)定上升到法律層次，及時(shí)廢止不合時(shí)宜的法規(guī)、規(guī)章，杜絕部門(mén)利益法定化；清晰界定地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)責(zé)邊界與范圍，在全面清理地方法規(guī)的條件下，有效規(guī)制和避免重復(fù)立法現(xiàn)象，杜絕地方保護(hù)主義法律化，切實(shí)維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一；明確界定最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權(quán)，盡可能將法律解釋權(quán)收歸到國(guó)家立法機(jī)關(guān)。2適當(dāng)擴(kuò)充國(guó)家立法機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)數(shù)量。目前國(guó)家立法機(jī)關(guān)僅設(shè)有9個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法工委、預(yù)算工委等少數(shù)工作機(jī)構(gòu)，編制控制與立法任務(wù)不能細(xì)分是制約立法質(zhì)量提升的重要原因。例如，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系的政府財(cái)經(jīng)部門(mén)多達(dá)數(shù)十個(gè)，與之相關(guān)的立法以百計(jì)；全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系著最高人民法院、最高人民檢察院及公安部、安全部、監(jiān)察部、民政部等政府部門(mén)，還負(fù)責(zé)聯(lián)系著工會(huì)、婦聯(lián)、青年團(tuán)、殘聯(lián)等人民團(tuán)體；在這樣的情形下，國(guó)家立法機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要承擔(dān)起憲法賦予的主導(dǎo)立法職責(zé)并監(jiān)督法律實(shí)施，顯然力不從心。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與工作機(jī)構(gòu)宜適當(dāng)增加，如果專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的數(shù)量達(dá)到12-15個(gè)左右，工作機(jī)構(gòu)達(dá)到7-10個(gè)，被動(dòng)立法與力量不足的局面將根本改觀。例如，將財(cái)經(jīng)委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)與財(cái)稅及預(yù)算事務(wù)分離并分設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與工作機(jī)構(gòu)，可以讓立法機(jī)關(guān)的財(cái)經(jīng)立法主導(dǎo)權(quán)與預(yù)算監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處；將司法事務(wù)與民政等事務(wù)分離并分設(shè)相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，必定有利于促進(jìn)司法公正；適應(yīng)大國(guó)安全戰(zhàn)略立法與相關(guān)工作的需要，應(yīng)當(dāng)增設(shè)國(guó)家安全委員會(huì)；適應(yīng)就業(yè)與社會(huì)保障等民生工作立法與法律實(shí)施監(jiān)督的需要，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的就業(yè)與社會(huì)保障委員會(huì)及相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)等。通過(guò)調(diào)整、增設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與工作機(jī)構(gòu)，就會(huì)為國(guó)家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法并全面提升立法質(zhì)量提供有力的組織保證。3進(jìn)一步優(yōu)化立法機(jī)關(guān)特別是常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，使其真正成為一種權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的國(guó)家職務(wù)。常委會(huì)應(yīng)當(dāng)是素質(zhì)精良且有充足時(shí)間保證的立法團(tuán)隊(duì)，應(yīng)逐步改變過(guò)多安置從黨政機(jī)關(guān)退下來(lái)的老同志和在其他領(lǐng)域擔(dān)負(fù)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兼職者的現(xiàn)象，吸收有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中壯年為生力軍，將專(zhuān)職常委比例提高到50%以上，換屆時(shí)能夠保留有立法經(jīng)驗(yàn)的老常委50%以上，同時(shí)增加常委會(huì)會(huì)議時(shí)間(從雙月一次改為單月一次)，這是確保高質(zhì)量地完成神圣的立法使命的關(guān)鍵。4完善各界有序參與立法的機(jī)制。包括：建立立法項(xiàng)目與法律草案向社會(huì)各界特別是專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)與人士的征詢(xún)機(jī)制，建立立法前與立法后的評(píng)估機(jī)制，建立民間機(jī)構(gòu)與民間人士對(duì)立法的審查機(jī)制，建立違憲、違法受理機(jī)制等，都將能夠更廣泛地調(diào)動(dòng)各方關(guān)注立法、重視立法、參與立法的積極性，它的直接效果便是促使立法質(zhì)量得到全面提升。

（三）構(gòu)建行政、司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)良性互動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮全國(guó)政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體等的積極作用

在立法機(jī)關(guān)逐漸主導(dǎo)立法事務(wù)后，盡快建立行政、司法機(jī)關(guān)定期向立法機(jī)關(guān)反饋立法需求和法律實(shí)施中的問(wèn)題與新情況機(jī)制非常必要，行政部門(mén)的立法機(jī)關(guān)(法制辦)應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)化的執(zhí)法信息收集、反饋機(jī)關(guān)，只有充分了解行政、司法等執(zhí)法主體在法律實(shí)施中遇到的新情況、新問(wèn)題，才能為提升立法質(zhì)量提供充分的依據(jù)。目前立法機(jī)關(guān)執(zhí)法檢查的力度還不夠，行政、司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)配合還不夠，這種狀況急需改變。同時(shí)，全國(guó)政協(xié)、各民主黨派、各人民團(tuán)體以及全國(guó)性專(zhuān)業(yè)社團(tuán)組織，都是中國(guó)特色政治體制的有機(jī)組成部分，應(yīng)建立定期征詢(xún)意見(jiàn)、委托立法研究、受理其立法建議與監(jiān)督投訴等的機(jī)制。只有暢通執(zhí)法主體的真實(shí)信息反饋，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)體制內(nèi)各方的積極性，才能促使法律不斷完善。立法與行政、司法的良性互動(dòng)和體制內(nèi)力量的有序參與，正是依法治國(guó)并實(shí)現(xiàn)良法善治的應(yīng)有之義。

四、基本結(jié)論

時(shí)代在變革，社會(huì)在發(fā)展，法制建設(shè)也要與時(shí)俱進(jìn)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，法治中國(guó)建設(shè)的水平從根本上講取決于立法的質(zhì)量，我們迫切需要有健全、完備、高質(zhì)量的法律體系。而全面提升立法質(zhì)量，不僅是法治中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要求，更應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家立法機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸的核心使命。

［參考文獻(xiàn)］

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［2］ 鄧小平.黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革［M］.鄧小平文選，北京：人民出版社，1983.