黨的十八屆四中全會做出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，［1］正式全面開啟了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的帷幕。但在依法治國的共識下，客觀上存在著立法與執(zhí)法孰重孰輕的分歧，一些人認(rèn)為中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，立法的任務(wù)已經(jīng)基本完成，依法治國的關(guān)鍵在于執(zhí)法。對此，筆者雖然贊成必須高度重視執(zhí)法，但更贊成《決定》中強調(diào)的法律是治國之重器、良法是善治之前提，同時認(rèn)為立法質(zhì)量不高仍然是制約依法治國的瓶頸，主張多管齊下地全面提升立法質(zhì)量。

一、 法律是治國之重器，良法是善治之前提

古人云：治國無法則亂。十八屆四中全會《決定》亦突出強調(diào)“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。在此，法是前提，治是目的。依法治國必須首先做到有法可依、有法能依，于后才能實現(xiàn)有法必依、違法必究。故習(xí)近平總書記在對《決定》的說明中強調(diào)，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。

經(jīng)過近30多年的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，200多部現(xiàn)行法律和數(shù)以百計的法規(guī)的制定與實施，從根本上改變了曾經(jīng)無法可依的局面。但這并不意味著我們已經(jīng)完全解決了有法可依的問題，也不意味著法治中國建設(shè)的任務(wù)只是要實現(xiàn)有法必依、違法必究。因為當(dāng)前在一些領(lǐng)域仍然存在著立法滯后、無法可依的現(xiàn)象，許多法律長期處于休眠狀態(tài)，或者不能夠得到有效的貫徹實施，在很大程度上均與立法質(zhì)量不高緊密相關(guān)。因此，十八屆四中全會《決定》明確提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，強調(diào)重大改革要于法有據(jù)，突出要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。

一方面，強調(diào)立法先行、重大改革要于法有據(jù)，既是針對立法滯后現(xiàn)象而言的，更是針對制度變革急切需要通過立法過程來凝聚社會共識而言的。因為只有立法機關(guān)才能提供不同利益主體充分反映訴求的公共博弈平臺，并有效增進(jìn)不同群體利益博弈過程的理性與共識。與“摸著石頭過河”的改革年代相比，新時期的改革牽涉面更廣，利益關(guān)系更復(fù)雜，制度調(diào)整的力度更大，改革的直接后果不再是改革初期出現(xiàn)的普遍受惠最優(yōu)局面，而是基于社會公平正義的結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，它帶給不同階層或群體的效應(yīng)是損益相參、損益并存，如果繼續(xù)奉行由行政部門主導(dǎo)的先破后立甚至只破不立的做法，完全可能加劇社會沖突與群體對抗，也會使各級政府陷入日益被動的境地，進(jìn)而導(dǎo)致人民喪失穩(wěn)定預(yù)期、整個社會陷入不安與焦慮之中。當(dāng)前發(fā)生的一些社會現(xiàn)象，表明這種局面絕對不是忋人憂天。而奉行立法先行，就能夠充分利用立法機關(guān)組成人員的多元性、立法程序的規(guī)范性和立法過程的透明性來暢通不同社會階層有序表達(dá)訴求的途徑，凝聚推進(jìn)改革與發(fā)展的最大共識，并充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保護(hù)作用，這是新時代對改革的基本要求，也應(yīng)當(dāng)是新時期全面推進(jìn)改革走向深化的最為合理的方式。以上海自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立為例，2013年8月30日第十二屆全國人大常委會第四次會議專門審議通過關(guān)于設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)的決定，就是國家立法機關(guān)做出的針對現(xiàn)行相關(guān)法律與深化改革要求不適應(yīng)、不符合問題的立法反應(yīng)。這種反應(yīng)相對于過去由行政部門的“紅頭”文件來突破法律規(guī)制、推進(jìn)相關(guān)改革的做法，無疑是一個重大進(jìn)步，它為在自由貿(mào)易區(qū)實行新的規(guī)制提供了與法律具有同等效力的依據(jù)，從而是在國家立法機關(guān)引領(lǐng)下依法治國的具體體現(xiàn)。因此，依法治國必須全面解決有法可依、有法能依的問題。

另一方面，提高立法質(zhì)量已經(jīng)成為建設(shè)法治中國的關(guān)鍵。古今中外的無數(shù)實踐證明，國有良法，方能善治；若無良法，難有善治；因為法律代表著定型的制度安排，發(fā)出的是明確的導(dǎo)向信號，提供的是具體的行為規(guī)范，法律制度的好壞從根本上決定著國家治理的結(jié)果。鄧小平同志就曾經(jīng)在1980年8月18日召開的中共中央政治局?jǐn)U大會議上指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可能使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;［2］ 這就是“好制度能讓壞人變好，壞制度能讓好人變壞”名言的來源。對國家治理而言，“好制度壞制度論”比“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”的論斷更加精辟，也更為重要。因為法律就是社會治理的最大規(guī)矩，善治必然要以良法為前提。作為治國理政的基本方式，法治中國建設(shè)的目標(biāo)是要實現(xiàn)整個社會運行在健全、公正、良善的法治軌道上，它不僅要求堅持立法先行并充分發(fā)揮立法對社會、經(jīng)濟、政治、文化乃至一切社會行為的引領(lǐng)與推動作用，而且對立法質(zhì)量提出了更高的要求，并且必須以高質(zhì)量的法律體系作為治國理政的依據(jù)。因此，在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，立法質(zhì)量客觀上構(gòu)成了直接影響國家法治質(zhì)量與法治水平的根本要素，立法先行的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是良法先行，于法有據(jù)的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是有良法可據(jù)。

如果我們能夠從法治源頭上即立法環(huán)節(jié)上多加努力，在促使法律體系走向完備的同時全面提升立法質(zhì)量，就可以為法治中國的建設(shè)提供完整的、科學(xué)的依據(jù)與保障。

二、 立法質(zhì)量不高仍是制約依法治國的瓶頸

在當(dāng)前學(xué)習(xí)與討論十八屆四中全會《決定》中，主流的觀點似乎是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵在于解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題，它反映了執(zhí)法的重要性，卻忽略了立法的重要性。因為如果將法治建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)完全放在法律的實施環(huán)節(jié)上，就可能忽視對立法環(huán)節(jié)即法治源頭的有效治理。十八屆四中全會《決定》中在談到法治建設(shè)的問題時，首先列舉的就是“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”等。事實上，我國現(xiàn)行法律體系的立法質(zhì)量不高現(xiàn)象并非個案，而是一種較為普遍的現(xiàn)象。

具體而言，  我國法律體系立法質(zhì)量不高問題主要表現(xiàn)在如下五個方面：

（一）法律體系尚未完備，立法空白猶多，無法可依的現(xiàn)象依然存在

以七大法律部門之一的社會法部門為例，社會救助法、社會福利法、慈善事業(yè)法等關(guān)乎基本民生與社會治理的基本法律均還未制定，甚至還沒有相對成熟的法規(guī)。社會救助作為整個社會保障制度的基礎(chǔ)性制度安排，2014年才出臺一部綜合性的行政法規(guī)即《社會救助暫行辦法》；社會福利作為老年人、兒童、婦女、殘疾人等群體的重要社會保障制度安排，只有分散在多部法律中的零星規(guī)范，實踐中根本不能成為維護(hù)這些群體福利權(quán)益的法律依據(jù)；慈善事業(yè)是公眾普遍關(guān)注的社會領(lǐng)域，同樣缺乏相應(yīng)的立法；而社會組織作為當(dāng)代社會應(yīng)當(dāng)與政府、企業(yè)并列的三大主體結(jié)構(gòu)之一，當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢雖如雨后春筍，但立法的滯后卻使其陷入難以自我擺脫的困局，等等。類似現(xiàn)象在其他法律部門也不同程度地存在著?，F(xiàn)行法律體系的欠完備，表明無法可依的現(xiàn)象依然存在，如果任其下去，依法治國的預(yù)期目標(biāo)便很難實現(xiàn)。因此，國家立法機關(guān)制定新法的任務(wù)仍然繁重。