黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。作為社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，軟法在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用？如何認(rèn)識(shí)軟法和國(guó)家治理的關(guān)系？本刊專(zhuān)訪了著名法學(xué)家羅豪才教授。

記者：您長(zhǎng)期致力于軟法研究，是“軟法之治”的倡導(dǎo)者和踐行者，您從事軟法研究的動(dòng)因是什么？在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系過(guò)程中，為什么要強(qiáng)調(diào)軟法之治？

羅豪才：應(yīng)該說(shuō)，我們開(kāi)展軟法研究是建立在學(xué)術(shù)界已有的研究基礎(chǔ)之上，廣泛參考、借鑒國(guó)內(nèi)外同行的成果，并加以發(fā)展。

一切認(rèn)識(shí)都來(lái)源于實(shí)踐。開(kāi)展軟法研究原因是多方面的，最直接的還是源于政協(xié)工作經(jīng)歷中一些問(wèn)題的觸動(dòng)。在政協(xié)工作的時(shí)候，許多人問(wèn)起政協(xié)組織和政黨的法治化問(wèn)題，這促使我們認(rèn)真思考和研究這個(gè)問(wèn)題。通過(guò)分析研究政協(xié)的歷史、運(yùn)作方式和特征，考察政協(xié)和黨派運(yùn)作的實(shí)踐，我漸漸意識(shí)到，其實(shí)這些領(lǐng)域已經(jīng)有了相應(yīng)的章程和規(guī)范性文件，基本上是有章可循的。只不過(guò)執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件、政協(xié)的章程、黨派的章程等更多依靠自律、互律機(jī)制，而不是借助來(lái)自國(guó)家強(qiáng)制力的他律，不是靠國(guó)家公權(quán)力和行政部門(mén)的發(fā)號(hào)施令。這些黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件、章程等雖然不借助國(guó)家強(qiáng)制力，但都從屬于憲法，體現(xiàn)了公共意志，有自己的實(shí)施機(jī)制，在實(shí)踐中長(zhǎng)期有效運(yùn)作，具有法的規(guī)范性，于是我們嘗試著將其納入法的范疇來(lái)理解、來(lái)思考，軟法的概念就從這里引申出來(lái)了。軟法是客觀存在的。有同志說(shuō)，你們顛覆了傳統(tǒng)的法的慨念，我認(rèn)為是修正了法的慨念更確切。也有同志說(shuō)，法規(guī)范沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力保障就沒(méi)有用，軟法沒(méi)有用。這種說(shuō)法太武斷，近看我國(guó)廣泛存在的鄉(xiāng)規(guī)民約等等，遠(yuǎn)看國(guó)際人權(quán)公約、歐共體基本規(guī)范，能說(shuō)這些活生生的柔性規(guī)范沒(méi)有用嗎？我們應(yīng)直面軟法，深入研究國(guó)內(nèi)外異常豐富的軟法資源。當(dāng)然我們并不排斥硬法，我們主張軟硬兼施。

從我自身的學(xué)術(shù)經(jīng)歷來(lái)看，軟法研究也是對(duì)公法基礎(chǔ)理論研究的延續(xù)。軟法研究是沿著公法基礎(chǔ)理論平衡論開(kāi)辟的道路走下去，深化認(rèn)識(shí)和繼續(xù)發(fā)展的結(jié)果。我記得，我國(guó)在制定行政訴訟法的過(guò)程中，行政法學(xué)界曾展開(kāi)過(guò)一場(chǎng)關(guān)于行政法要“控權(quán)”、“保權(quán)”，還是“既要保權(quán)又要控權(quán)”的爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)，我擔(dān)任行政立法研究組的副組長(zhǎng)，親歷了起草和爭(zhēng)論過(guò)程。我們從行政法基礎(chǔ)理論上將“控權(quán)”與“保權(quán)”的觀點(diǎn)歸結(jié)為“控權(quán)論”和“管理論”。“控權(quán)論”和“管理論”各有優(yōu)點(diǎn)但也有很大缺陷。我們認(rèn)為，權(quán)利與權(quán)力、百姓與政府的關(guān)系是行政法的核心，兩者之間存在差別對(duì)立甚至對(duì)抗，處理這些關(guān)系，不能絕對(duì)化，不應(yīng)簡(jiǎn)單化，既不能簡(jiǎn)單運(yùn)用命令服從管理辦法處置百姓事務(wù)，也不能控死權(quán)力。就矛盾各方而言，原則上應(yīng)通過(guò)交流溝通、協(xié)調(diào)、博弈，尋求平衡點(diǎn)，尋找利益最大化。中國(guó)文化一直都有重協(xié)調(diào)、求平衡、促和諧的傳統(tǒng)。本著吸收優(yōu)點(diǎn)、擯棄缺點(diǎn)的精神，我們提出了行政法基礎(chǔ)理論“平衡論”。平衡論主張行政權(quán)力和公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)平衡的，強(qiáng)調(diào)從關(guān)系視角研究行政法，運(yùn)用制約、激勵(lì)與協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮行政主體與相對(duì)方的積極能動(dòng)性，維護(hù)法律制度、社會(huì)價(jià)值的結(jié)構(gòu)均衡，促進(jìn)社會(huì)整體利益的最大化?！缎姓V訟法》第1條規(guī)定了“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法宗旨，吸收了既要“保權(quán)”又要“控權(quán)”的兼顧論?？偟膩?lái)說(shuō)，平衡論是在實(shí)踐過(guò)程中總結(jié)、討論形成的，是在對(duì)行政法基礎(chǔ)理論的綜合考察基礎(chǔ)上提出來(lái)的。

隨著平衡論研究的深入，對(duì)法律制度、社會(huì)價(jià)值等的結(jié)構(gòu)均衡予以更多關(guān)注，其中自然就包含了法規(guī)范結(jié)構(gòu)的均衡。結(jié)合對(duì)于公共治理的實(shí)踐考察和理論思考，產(chǎn)生了對(duì)公共治理模式下軟法、硬法、混合法等的體系思考。通過(guò)對(duì)法的作用機(jī)制和強(qiáng)制力問(wèn)題進(jìn)行反思，重新審視和界定法的概念，區(qū)分軟法和硬法，這在法的認(rèn)識(shí)上是一種進(jìn)步，在治理模式上也可以說(shuō)是一種創(chuàng)新。正是在對(duì)公法基礎(chǔ)理論研究不斷深化的過(guò)程中，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的社會(huì)實(shí)踐和相應(yīng)的理論反思，得以聚焦軟法的概念并使研究逐步深入下去。

中國(guó)的軟法研究有著自身實(shí)踐邏輯和堅(jiān)實(shí)的傳統(tǒng)文化支撐。理論的價(jià)值和生命在于其解釋力。一種理論是否有價(jià)值要看其對(duì)現(xiàn)實(shí)能做出什么樣的解釋?zhuān)芊窠忉尙F(xiàn)狀，是否有說(shuō)服力。就軟法的實(shí)踐邏輯而言，軟法理論能夠有效地補(bǔ)充解釋中國(guó)的法律制度和法治現(xiàn)狀，緩解中國(guó)制度與源自西方的法治理念之間的緊張關(guān)系，推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，豐富了法治理念。長(zhǎng)期以來(lái)法治的基本模式都是來(lái)自于西方經(jīng)驗(yàn)，而在中國(guó)這樣一個(gè)與西方有著不同文化傳承的國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，其實(shí)是沒(méi)有先例可循的。我們借助軟法理論研究可以深化對(duì)法治的認(rèn)識(shí)，拓寬研究視野，探索不同的法治化路徑，走出自己的道路。在這個(gè)意義上，軟法的提出正是對(duì)中國(guó)自身實(shí)踐考察和理論思考的結(jié)果。就軟法的文化角度而言，中華傳統(tǒng)“和合”文化中強(qiáng)調(diào)合作、注重和諧、淡化對(duì)抗等理念與軟法的特征相合。中華傳統(tǒng)文化中的“禮治”在規(guī)范內(nèi)容和實(shí)施機(jī)制上都與國(guó)家制定的法律有著很大不同，但在社會(huì)生活中發(fā)揮著非常大的作用，是宣示價(jià)值和社會(huì)教化的有效方式。這些都為我國(guó)的軟法發(fā)展和在我國(guó)開(kāi)展軟法研究提供了文化支撐。

記者：您剛才提到，您對(duì)軟法的關(guān)注與您在全國(guó)政協(xié)的工作經(jīng)歷有很大關(guān)系，在政協(xié)工作領(lǐng)域存在哪些軟法規(guī)范和軟法機(jī)制？

羅豪才：這個(gè)問(wèn)題，我在與胡旭晟教授合作撰寫(xiě)的論文《對(duì)我國(guó)多黨合作與人民政協(xié)的法學(xué)考察》一文中曾作過(guò)梳理。以軟法理論和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，在我國(guó)的多黨合作與人民政協(xié)領(lǐng)域，已初步形成一套法規(guī)范體系。這套規(guī)范體系以憲法為根本依據(jù)，以中央2005年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》和2006年《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》兩個(gè)5號(hào)文件以及政協(xié)章程為基本框架，其主要規(guī)則來(lái)自相關(guān)的規(guī)范性文件，如前述兩個(gè)5號(hào)文件的地方實(shí)施意見(jiàn)、各民主黨派的聯(lián)合座談會(huì)“紀(jì)要”、政協(xié)全國(guó)委員會(huì)與地方委員會(huì)的各種規(guī)章制度等等。這一系列規(guī)范主要調(diào)整了執(zhí)政黨與政協(xié)、政協(xié)參加單位的關(guān)系，政協(xié)、政協(xié)參加單位與國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，政協(xié)與其他社會(huì)組織的關(guān)系以及政協(xié)內(nèi)部的關(guān)系等。這些原則、規(guī)則具備了制定程序的正式性、開(kāi)放性和協(xié)商性，規(guī)范內(nèi)容的系統(tǒng)性、明確性和可操作性，具備了保障措施的外在性、物質(zhì)性和約束性等特征，基本上都屬于軟法的范疇。

作為軟法，這些規(guī)范的實(shí)施在很大程度上要依賴(lài)于“軟力量”，包括政治文化、輿論影響、內(nèi)部自律、相互監(jiān)督等。關(guān)系的調(diào)整和作用的發(fā)揮主要是通過(guò)參與機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、反饋機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等軟法機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這四個(gè)機(jī)制之間彼此關(guān)聯(lián)，相互呼應(yīng)，形成了一個(gè)有機(jī)整體。要加強(qiáng)政協(xié)建設(shè)，就必須健全和完善這四個(gè)機(jī)制，并保證其落到實(shí)處。

當(dāng)然，以現(xiàn)代法治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)的多黨合作與人民政協(xié)工作領(lǐng)域的法治建設(shè)雖然已經(jīng)取得顯著成就，但依然存在一些缺陷和不足，對(duì)相關(guān)的軟法規(guī)范研究還有很大的提升空間。就軟法的創(chuàng)制來(lái)看，原則較為完善，但操作性規(guī)則層面仍有著相當(dāng)多的空白和缺憾；就軟法的貫徹實(shí)施來(lái)看，當(dāng)前存在的問(wèn)題更多，而且越往基層越突出。我們應(yīng)通過(guò)總結(jié)、實(shí)踐來(lái)揭示這些關(guān)系的內(nèi)涵，不斷提高政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度能否持續(xù)不斷地發(fā)展和完善，在很大程度上取決于其在現(xiàn)代法治精神和原則指導(dǎo)下制度化、規(guī)范化和程序化的實(shí)現(xiàn)程度，特別是提高制度層面的可操作性程度，拓展貫徹實(shí)施的力度和深度，這還需要我們做長(zhǎng)期不懈的努力。