二、監(jiān)督法律制度不完善使人大監(jiān)督的效能大打折扣

（一）監(jiān)督法律制度的缺失使人大監(jiān)督的應(yīng)有的效能不能得以發(fā)揮

人大監(jiān)督機(jī)制的健全和完善的關(guān)鍵在于監(jiān)督法律制度的“剛性”，而正是監(jiān)督法律制度的缺失使人大監(jiān)督的應(yīng)有的效能不能得以發(fā)揮。

首先，監(jiān)督法律制度的不完備使監(jiān)督不能到位。目前我國還沒有出臺(tái)監(jiān)督法，有關(guān)監(jiān)督的法律分散在憲法和法律法規(guī)中，這樣所產(chǎn)生的后果是：其一，造成監(jiān)督制度缺乏系統(tǒng)性，各種監(jiān)督形式法律聯(lián)系差、層次性不清，模糊了民意機(jī)關(guān)監(jiān)督的法律權(quán)威；其二，有關(guān)人大監(jiān)督的法律過于原則，缺乏可操作性，形成監(jiān)督中的空白地帶。

其次，法律對(duì)監(jiān)督權(quán)規(guī)定的非剛性化。憲法和法律賦予各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，就是為了對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行制約，確保其不被濫用。但是如何對(duì)各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效的控制，以確保監(jiān)督權(quán)不被濫用或擱置，我國憲法和法律卻沒有剛性規(guī)定。雖然法律也提到各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)要接受人民群眾的監(jiān)督，但這種監(jiān)督并不具有可操作性，更缺乏必要的剛性，它實(shí)質(zhì)上是建立在各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)自覺自愿的基礎(chǔ)之上，因而很難落到實(shí)處。由于法律對(duì)各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定沒有相應(yīng)的法律責(zé)任與其對(duì)應(yīng)，使其成為一種缺少法律責(zé)任的特殊的“超級(jí)”權(quán)力。也就是說，各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)是否行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使質(zhì)量的高低，都不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，而沒有法律責(zé)任的權(quán)力，其權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果或者被濫用、或者被束之高閣，這是被歷史和實(shí)踐證明的。這種制度設(shè)計(jì)模式，不僅影響到權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行效果，同樣也削弱了其他職能如立法、重大事項(xiàng)決定以及人事任免等的運(yùn)行效果。

（二）代表制度的缺失使作為監(jiān)督主體的人大代表缺乏監(jiān)督使命感

人大代表制度的缺失使作為監(jiān)督主體的人大代表意識(shí)薄弱，缺乏使命感。這集中表現(xiàn)在以下兩方面：

一方面是人大代表的日常管理制度的空白。根據(jù)我國法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)是各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，它承擔(dān)處理權(quán)力機(jī)關(guān)交辦的日常事務(wù)、為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員服務(wù)的義務(wù)。但在對(duì)代表的履職情況進(jìn)行考核時(shí)，卻面臨著沒有法律依據(jù)的尷尬局面。因此，作為國家的政權(quán)組織形式，龐大的各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)竟然沒有設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來履行對(duì)其組成人員的管理職責(zé)，人大代表是否履行職務(wù)以及履行職務(wù)質(zhì)量的高低，都不需承擔(dān)任何法律后果。而所導(dǎo)致的直接后果就是從客觀上縱容了部分權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的“不作為”和消極用權(quán)現(xiàn)象。我們知道，人大權(quán)力是集體行使，人大監(jiān)督工作的權(quán)威來自于每一個(gè)組成人員的智慧，是集體勞動(dòng)的結(jié)晶。如果作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表不能盡職盡責(zé)，那么權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的效果就會(huì)大打折扣。當(dāng)前，人大監(jiān)督工作力度不夠、效果不盡如人意，這與部分人大代表在對(duì)待監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用上所采取的“不作為”或“消極作為”有很大關(guān)系。增強(qiáng)人大代表的責(zé)任心，僅靠人大代表的自覺性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須輔之以必要的管理制度，健全管理機(jī)制，’有效行使對(duì)代表的日常管理權(quán)限，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人大代表的考核、管理。對(duì)于那些不認(rèn)真履行義務(wù)的代表，法律應(yīng)該作出明確的規(guī)定。這對(duì)于增強(qiáng)人大代表的責(zé)任心，提高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的效能無疑是一種積極的推動(dòng)。同時(shí)，它還可以促進(jìn)樹立國家權(quán)力機(jī)關(guān)勤奮、務(wù)實(shí)、高效的良好形象。

另一方面是“非職業(yè)代表”制的尷尬。根據(jù)我國法律規(guī)定，我國權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員中除極少數(shù)如部分常委會(huì)組成人員實(shí)行專職外，其余絕大多數(shù)是兼職。這樣的制度設(shè)置，實(shí)際上是基于以下一種理念，即人大代表的覺悟都非常高，他們在認(rèn)真做好本職工作的同時(shí)，不僅能非常自覺地履行法定義務(wù)，而且也有充沛的精力和足夠的能力去履行好國家權(quán)力，從而確保權(quán)力機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)卻遠(yuǎn)非如此理想，一些人大代表的素質(zhì)并不夠高，不能自覺執(zhí)行代表職務(wù)，難以充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致這樣的結(jié)果并不是由代表單方面的因素所造成的，因?yàn)榇蟛糠执碓诼男写砺殑?wù)時(shí)是無償?shù)模茱@然這種制度設(shè)計(jì)違背了按勞分配原則，也有悖于憲法和法律維護(hù)勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)權(quán)利在內(nèi)的一切合法權(quán)益的精神，是對(duì)大部分代表勞動(dòng)的不尊重。市場機(jī)制是一種利益導(dǎo)向的機(jī)制，市場經(jīng)濟(jì)最講究權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，代表的本職工作是代表的衣食之源，我們要求代表處理好本職工作與代表職務(wù)的關(guān)系，在本職工作之外再盡義務(wù)，而放棄本應(yīng)享受的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這不僅不合情理，實(shí)際上有點(diǎn)強(qiáng)人所難。正是由于代表兼職制違背了市場經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的基本原則，再加之前面所提到的缺少相應(yīng)的代表日常管理機(jī)制，因而，在這樣一種既無內(nèi)在動(dòng)力，又無外在壓力的制度框架下運(yùn)行的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，要提高國家權(quán)力包括監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的效率只能是一種美好的愿望?？傊芍贫鹊娜笔Р粌H使監(jiān)督流于形式，不能保障憲法和法律的有效實(shí)施；而且使程序性的監(jiān)督多于實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，造成監(jiān)督缺乏針對(duì)性和權(quán)威性；也使監(jiān)督缺乏預(yù)見性，滯后現(xiàn)象產(chǎn)重。這樣的監(jiān)督只能起到亡羊補(bǔ)牢的作用，而不能做到未雨綢繆，防患于未然。

（三）監(jiān)督體制尚未完全理順使人大監(jiān)督職能作用難以發(fā)揮

按照憲法的規(guī)定，被人大監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)也行使一定的國家權(quán)力，因而人大要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，也必然要具有一定的權(quán)力為依托，這就需要憲法和法律具體明確規(guī)定監(jiān)督主體和監(jiān)督客體之間的權(quán)利和義務(wù)，以便于人大有效地行使監(jiān)督權(quán)。目前，人大行使監(jiān)督權(quán)遇到的體制方面的主要問題是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。在黨政不分的體制下，黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù)，包括重大的行政事務(wù)。按照我國現(xiàn)行體制，各級(jí)黨委關(guān)于國家事務(wù)的重大決策，凡是應(yīng)該由本級(jí)人大及其常委會(huì)作出決議、決定或立法的，都應(yīng)通過人大及其常委會(huì)按法定程序辦理。然而，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)黨和政府共同決定某些事務(wù)，并聯(lián)合發(fā)文件。當(dāng)這些由黨委決定并由行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的事務(wù)發(fā)生問題時(shí)，人大就難以進(jìn)行監(jiān)督和糾正。如果人大只是單純地追究因執(zhí)行黨委決定而造成失誤的行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，既有失公平，又不能徹底解決問題，而人大對(duì)之要監(jiān)督到底的話，勢必就會(huì)涉及到黨委，但是憲法并未明確賦予人大有監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)力。相反，人大與其他國家機(jī)關(guān)一樣，都要接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)表明，如果不解決黨政不分的體制問題，顯然不利于發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用。