國家治理的轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜的連續(xù)不斷的過程，是作為上層建筑的國家適應(yīng)經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)的變化而不斷調(diào)整和改革的過程。如果把1945年第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束作為當(dāng)代世界開端的話，我們會看到，當(dāng)代國家的治理模式和治理理念都在經(jīng)歷著深刻的變革，這種變革的動力主要來自經(jīng)濟、技術(shù)、社會等治理對象廣泛而深入的變化。而隨著1991 年冷戰(zhàn)的結(jié)束以及全球化時代、市場經(jīng)濟時代和網(wǎng)絡(luò)時代的來臨，這種變化的速度、廣度和深度都大大加強了，這使得國家治理在國家的內(nèi)部和國際上都遇到了前所未有的新問題，迫使國家的治理模式和治理理念進行新的適應(yīng)性的轉(zhuǎn)型。

一、治理目的：從治理者的合理性轉(zhuǎn)向被治理者的合理性

國家治理要實現(xiàn)什么樣的目標(biāo)？ 是為了某些真理的實現(xiàn)，還是為了國家的強大，或者是為了人民的幸福？ 當(dāng)然，這些目標(biāo)之間可能有時候沒有清晰的界限，也可能不是相互矛盾的，良好的治理應(yīng)該是三者的統(tǒng)一，但在不同的歷史階段和不同的國家還是存在著某個目標(biāo)占主導(dǎo)地位的現(xiàn)象。

所謂治理者的合理性就是以國家理由為準(zhǔn)則的治理，就是一切為了國家，不惜所有的代價。在主權(quán)和民族國家之間競爭或者戰(zhàn)爭激烈的狀態(tài)下，這是國家唯一的選擇，國家不強大就無法生存，也是這樣的邏輯推動著歐洲國家的建設(shè)和國家力量的迅速崛起。在國家合理性的主導(dǎo)下，社會和個人的利益是受到壓制和忽略的，被治理者必須犧牲他們的利益和權(quán)利而滿足國家權(quán)力擴張的要求。

而在國家理由的治理走到極端給國家和人民帶來了巨大的傷害之后，必然要求限制國家理由的治理，也就是說，必須以被治理者的合理性來限制和糾正治理者的合理性。用福柯的話說，伴隨著市民社會的觀念，出現(xiàn)了治理理由的再分配，從17 世紀(jì)開始，國家理由時期———也就是治理者的合理性讓位于被治理者的合理性，也就是說，作為經(jīng)濟主體和利益主體的被治理之人的合理性成為新的治理依據(jù)，治理技藝的合理化原則開始奠基于被治理者的合理行為之上[1]275。

被治理者的合理性的革命性或者顛覆性在于，國家治理的目的不再是國家本身，而應(yīng)該是人民，不是國家的強大和富有，而應(yīng)該是人民的自主和富裕，不是國家的幸福，而應(yīng)該是人民的幸福。這種轉(zhuǎn)變在治理的理念和實踐上都會帶來很大的變化，它會極大地影響到國家治理的思路以及具體到每一個官員的思維和行為方式，實際上是對從前的治理者合理性也就是國家理由的治理的一種顛倒： 人民才是國家的基礎(chǔ)和土壤，如果不能在治理中實現(xiàn)人民的幸福、富裕和人格的健全，僅有國家的強大便沒有意義。

對被治理者合理性的強調(diào)還意味著治理目標(biāo)的重大變化：經(jīng)濟以及經(jīng)濟增長將不再是國家發(fā)展的唯一目標(biāo)，這是國家發(fā)展的不同階段的結(jié)果。在工業(yè)革命之后長達近200 年的時間里，發(fā)展經(jīng)濟以提高國家的政治、軍事實力幾乎是所有國家追求的最高目標(biāo)。在這樣的意義上，規(guī)?？涨暗亩?zhàn)就是治理者合理性走到了極端，致使出現(xiàn)了無法解決的國家危機，也標(biāo)志著治理者合理性的失敗。正是在二戰(zhàn)期間，人們開始反思國家的發(fā)展目標(biāo)問題，認識到經(jīng)濟不是國家唯一的目標(biāo)，不能以經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)奚巳说膬r值和公眾的利益，犧牲了自由和正義，這就轉(zhuǎn)向了被治理者的合理性。德魯克在1942 年說，不再有什么理由再像重商主義社會那樣把一切社會生活都從屬于經(jīng)濟活動，不再那么迫切地需要為經(jīng)濟進步獲取財富而不考慮其他任何社會方面，我們已經(jīng)學(xué)會提出為了某一經(jīng)濟成就所要付出的社會代價是否合理和正當(dāng)這一問題。換言之，我們已經(jīng)拋棄了經(jīng)濟發(fā)展總是，而且必須是最高目標(biāo)的信念[2]。

實際上，對被治理者的合理性的強調(diào)極大地拓展了國家發(fā)展的含義———它必須超越經(jīng)濟和經(jīng)濟增長的狹隘境界而進入更加廣闊的社會和自然的領(lǐng)域。到了20 世紀(jì)70 年代，人們對這一點看得更加清楚。桑德爾提到，美國總統(tǒng)肯尼迪1968 年的演講就批評了國民生產(chǎn)總值至上的政治目標(biāo)的偏頗———它忽略了公平、道德等更高的目標(biāo)[3]。加爾布雷斯在1973 年批評了那種把經(jīng)濟增長看做最大的“善”，認為經(jīng)濟增長可以解決一切問題的信念，因為經(jīng)濟增長以數(shù)字掩蓋了很多問題，在這種標(biāo)準(zhǔn)之下，人們對經(jīng)濟增長數(shù)字的關(guān)心超過了對生活本身的關(guān)心，對“物”的注意超過了對“人”的注意，單純的經(jīng)濟增長帶來了破壞環(huán)境等一系列損害公眾利益的后果，所以，政府必須重新確立自己的目標(biāo)，那就是從單純的經(jīng)濟增長中“解放”出來，著力于滿足“公眾的利益”或者“最大限度地滿足公眾的需要”[4]。21 世紀(jì)初，人們對以經(jīng)濟增長和國民生產(chǎn)總值來衡量國家發(fā)展的做法帶來的環(huán)境惡化、貧富不均等等一系列的弊端看得更清楚了，因為生產(chǎn)和經(jīng)濟的增長只能是手段，但人們長期以來把它當(dāng)做了目的去追求，它造成的可能是更糟糕的而不是人們理想中的更好的社會。2010 年，經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨和阿瑪?shù)賮?middot;森等提出GDP 的增長不等于社會進步的觀點，主張以生活的幸福和生活質(zhì)量等多方面的系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)取代GDP 作為衡量社會進步的標(biāo)準(zhǔn)[5]。

對被治理者合理性的確認實際上意味著對國家目的的重新認識或者回歸：人們聯(lián)合起來組成國家是為了個人以及社會的存在和繁榮，那么， 國家及其權(quán)力的目的就是服務(wù)于個人和社會，進一步說，國家及其權(quán)力只是個人和社會用來治理自身的工具和手段。而如果把個人和社會視為國家及其權(quán)力的工具和手段———只強調(diào)治理者的合理性或者國家理由，就是顛倒了國家與個人和社會的正確關(guān)系，國家及其權(quán)力就走向了人們設(shè)立它的目的的反面。