負(fù)面清單：一種新的治國理政模式

王利明

對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權(quán)不可為”

只要不是負(fù)面清單列舉的事項，政府無權(quán)進(jìn)行審批，這實際上就已經(jīng)形成了對政府權(quán)力的一種有效的規(guī)范和制約

負(fù)面清單管理模式的規(guī)則十分透明、公開，法律不禁止就可以直接進(jìn)入，不需要進(jìn)行煩瑣的審批，也非常有效率

所謂的負(fù)面清單，也稱為“否定清單”、“負(fù)面列表”等。最初它主要出現(xiàn)在有關(guān)國際貿(mào)易投資法的領(lǐng)域，后來作為一種國家管理經(jīng)濟(jì)和社會的模式確定下來。負(fù)面清單管理模式，它是指由法律法規(guī)列舉一些禁止或者是限制市場主體進(jìn)入的事項，對于法律法規(guī)沒有做出禁止和限制列舉事項之外的領(lǐng)域，可以由市場主體自由地進(jìn)入，法律不作干預(yù)。

十八屆三中全會決議指出，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。實際上就是在這個決議里，已經(jīng)把負(fù)面清單管理，作為一項國家治理的一種重要的方式方法確立下來了。從管理模式上來說，為什么說它是我們新時期治國理政的重要方法？

首先，負(fù)面清單管理給予市場主體廣泛的行為自由，可以有效激活市場主體的潛在活力。現(xiàn)代社會任何國家的立法者，能力都是有限的，很多的事情是立法者在立法時所無法預(yù)見的，立法者不知道什么是好的，從而無法相應(yīng)的強(qiáng)制性要求別人去做。市場主體能否進(jìn)入這些領(lǐng)域，必然成為法律調(diào)整的空白地帶，大量的是法律調(diào)整的空白地帶，也有人把它稱之為“法律的沉默空間”。

在這樣的一個空白地帶，正面清單管理模式和負(fù)面清單管理模式，完全采取了不同的看法。正面清單管理這樣的模式下，它實際上受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)的影響，對這樣一個法律沉默的空間，并不允許市場主體就可以直接地進(jìn)入，能否進(jìn)入，很大的程度上，實際上還是要由政府來決定，這樣市場主體的行為的空間其實是受到了很大的壓抑和限制。但是負(fù)面清單管理認(rèn)為，只有法律法規(guī)明確禁止或限制的領(lǐng)域，市場主體才無法進(jìn)入，凡是清單沒有列明的領(lǐng)域，市場主體均可以進(jìn)入。因此，與正面清單相比，負(fù)面清單模式賦予了市場主體更充分的行為自由。凡是法無禁止的，即推定市場主體有行為的自由，在“法律的沉默空間”，政府機(jī)關(guān)也不得設(shè)置額外的審批程序，實際上就給了市場主體非常大的行為自由，這種自由其實就是經(jīng)濟(jì)活力的保證。

第二，為什么說它是一種新的治國理政的模式？就是因為它能夠有效地限制和規(guī)范公權(quán)，尤其是規(guī)范審批權(quán)。審批實際上是政府部門權(quán)力的一個最集中的體現(xiàn)，它直接決定了針對誰，能夠干什么，其實也是對資源的一種分配。在正面清單管理模式下，法律雖然沒有規(guī)定，但是政府依然還是在管理，政府實際上通過規(guī)章等各種規(guī)范性文件，仍然在限制著領(lǐng)域的進(jìn)入，我們的許多規(guī)章其實都有幾個特點，首先就是宣布這個事歸我管，二是要求大家都要報批，三是不報批我就要處罰。

那么一旦實行負(fù)面清單管理以后，凡是負(fù)面清單之外的，凡是法律沒有限制，沒有禁止的，所有這些部門領(lǐng)域，不得再進(jìn)行審批。這就意味著只要不是負(fù)面清單列舉的事項，政府無權(quán)進(jìn)行審批，這實際上就已經(jīng)形成了對政府權(quán)力的一種有效的規(guī)范和制約。所以它體現(xiàn)了法制的一個基本的精髓，這就是規(guī)范公權(quán)。

第三，這種模式使政府的行政行為更加公開透明。法治所追求的一個重要的目標(biāo)就是，要實現(xiàn)公開的、透明的、可預(yù)期的效果。負(fù)面清單管理可以說在很大的層面上實現(xiàn)了這樣的效果。

在負(fù)面清單管理模式之下，負(fù)面清單的內(nèi)容本身是公開的，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域也是公開的，除負(fù)面清單明確列舉的事項之外，市場主體原則上都可以自由進(jìn)入，例如，在負(fù)面清單管理的模式下，一個企業(yè)要進(jìn)行投資，應(yīng)當(dāng)首先去找一名律師咨詢，看看現(xiàn)在要進(jìn)入的投資領(lǐng)域，是不是國家法律法規(guī)所限制禁止的領(lǐng)域，只要不在法律法規(guī)禁止限制之列，那么其就可以放心地進(jìn)入。這樣對于行為的結(jié)果，企業(yè)也能夠產(chǎn)生一種合理的預(yù)期，所以它能夠達(dá)到這樣的一種公開預(yù)期的效果。

第四，負(fù)面清單管理模式能夠真正使經(jīng)濟(jì)更有效率，更有活力。我舉一個例子。我們到機(jī)場去坐飛機(jī)都要經(jīng)過安檢，我發(fā)現(xiàn)了一個問題，大家每次進(jìn)入安檢的時候，屏幕上顯示“禁止攜帶易燃易爆等等物品”，把這些東西列舉出來，其實這種做法就是典型的負(fù)面清單管理模式，即明確列舉法律法規(guī)要禁止攜帶的物品，如果我們不采用這種方法，而是采用正面清單管理方法，即明確列舉哪些物品是可以攜帶的，則機(jī)場可能需要將所有可以攜帶的物品列出來，如果采用這樣的方式，我相信可能一個安檢人員每天要檢一個人，都要檢幾個小時。這必將是非常低效率的，而且他會給安檢人員極大的自由裁量的權(quán)利。從這個例子也可以看出，負(fù)面清單管理模式的規(guī)則十分透明、公開，其也更有效率。規(guī)則和空白地帶，法律不禁止就可以直接進(jìn)入，不需要進(jìn)行煩瑣的審批，這就會非常有效率。

從推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化方面看，對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權(quán)不可為”。這就是我們所要強(qiáng)調(diào)的，負(fù)面清單管理模式和職權(quán)法定原則相結(jié)合，這兩項原則正是我們所說的國家治理體系的核心的內(nèi)容。

（作者為中國人民大學(xué)常務(wù)副校長、法學(xué)院院長）