一旦被納入“非行政許可”乾坤袋,那就滋潤逍遙了。簡直有“跳出三界外不在五行中”的法外特權(quán),是否需要審批、何種審批程序,流程中產(chǎn)生何種費(fèi)用,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),等等都有了超級自由裁量權(quán),且全憑這一審批鏈條中各司各部的“個體好惡”和“心情好壞”。
“非行政許可”的可惡之處就在于就在于這個萬能的“非”字,這一個否定式的冠頭,就表示它本不在循章守法的行政序列,無法可依,又“因地制宜”,讓你的維權(quán)無所依憑,更加艱難。而且,這種隨心所欲的肆意性也讓行政權(quán)力運(yùn)行的成本更高,效率更低。
對應(yīng)個體命運(yùn),就是“辦證”跑斷腿,門難進(jìn)臉難看事難辦;對應(yīng)企業(yè)法人,則會無形增加社會經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行成本,抑制市場主體內(nèi)生動力。不尊重市場在資源配置中的決定性地位,而讓傳統(tǒng)的行政審批等權(quán)力之手伸得太長,甚至伸過界,強(qiáng)行審批,不但阻撓經(jīng)濟(jì)活力,反而會催生尋租腐敗的土壤。
而現(xiàn)在中央再次強(qiáng)調(diào)“所有的非行政許可事項都將被消滅,不再開后門”。雖表示“取消是原則”,但也有“調(diào)整為政府內(nèi)部審批”的緩沖之舉。希望調(diào)整不會成為“制度后門”。后門要關(guān)嚴(yán)焊死,就必須僅僅縛綁住行政干預(yù)的權(quán)力之手。畢竟,不管是徹底關(guān)閉“非行政許可”的后門,還是持續(xù)減少行政審批,這都是對相關(guān)部門核心權(quán)力的剝奪,對了他們的蛋糕。如何保證不會遭遇反彈甚至利益集團(tuán)的反撲,就看“限權(quán)”之手是否強(qiáng)硬果敢,而這檢驗著有改革的誠意與決心。否則,“關(guān)一扇門又開無數(shù)扇窗”的惡性循環(huán),仍難禁絕。
消滅非行政許可事項,要激活“限權(quán)條款”
說到行政審批、行政許可,大多數(shù)國人應(yīng)當(dāng)并不陌生,但對非行政許可性質(zhì)的行政審批,恐怕很多人會感到“一頭霧水”。這還得從2004年施行的《行政許可法》說起。該法為了解決當(dāng)時行政審批過多過濫、阻礙政府職能由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的突出問題,對行政許可的設(shè)定作出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的規(guī)定,即除了法律和法規(guī)可以設(shè)定行政許可外,一切形式的“紅頭文件”都不得設(shè)定行政許可。在當(dāng)時,此舉被視為從法律上攻破行政審批制度這一傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)堡壘的重要“支點(diǎn)”。
遺憾的是,《行政許可法》實(shí)施十余年,效果并不理想,甚至在很大程度上被各種權(quán)力主體成功“虛置”了。最突出的表現(xiàn)就是,在法定行政許可之外,演繹出了各種各樣名目繁多的非行政許可性審批,名稱令人眼花繚亂,許多將行政許可改頭換面,大玩“文字游戲”,冠以“年檢”、“核準(zhǔn)”、“登記”、“備案”、“確認(rèn)”等名號出現(xiàn),也就不必遵守《行政許可法》各種嚴(yán)格的規(guī)定,且這些非行政許可事項被冠之以“內(nèi)部行政行為”,公民若有異議,也無法起訴。
于是乎,從法律形式上看,各種法律法規(guī)設(shè)定的行政許可越來越少,行政許可規(guī)范化程度看似明顯提高,但從實(shí)際感受來看,各級政府各種形式的審批不僅沒有見少,相反還有愈來愈多的趨勢。李克強(qiáng)總理在一次政協(xié)會上痛批開設(shè)企業(yè)需蓋一百多個公章的行政弊端,就是最生動的注腳。
可見,規(guī)范行政審批,已時不我待,關(guān)鍵在于回歸法律軌道。下一步發(fā)力的重點(diǎn),在于激活《行政許可法》的“限權(quán)條款”。一方面,重申行政許可事項的范圍,嚴(yán)格限定游離于行政許可之外的審批,將行政許可事項僅僅限定在直接涉及國家安全、公共安全、宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù),以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全、公共資源配置等法定事項上。對于目前假借“行政審批”之名存在,而行許可之實(shí)的那些事項,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理,該升級的升級,該取消的取消,使行政許可真正實(shí)現(xiàn)法治化。
另一方面,嚴(yán)格遵循法定“負(fù)面清單”,凡是公民法人或其他組織能夠自主決定的、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)解的、社會中介組織能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采取事后監(jiān)督等其他管理方式能夠解決的,一般不得設(shè)定行政許可。此外,嚴(yán)格執(zhí)行任何“紅頭文件”不得設(shè)定行政許可的規(guī)定,并輔之以嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制,凡觸碰行政許可設(shè)定“紅線”的,嚴(yán)肅追究法律責(zé)任。
十八大提出2020年基本建成法治政府目標(biāo),“依法治國”又將成為十八屆四中全會的主題。在此背景下,重新回歸《行政許可法》,嚴(yán)格以法律為皈依,全面清理和取消各種審批事項,無疑可以為重構(gòu)政府與市場、社會的關(guān)系,推動政府職能轉(zhuǎn)變提供堅實(shí)的法治保障。
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