實際上,行政審批權改革的困難,不僅體現(xiàn)在權力機關對“自我革命”的抵觸,同時也體現(xiàn)在其對“自我授權”的留戀。伴隨著大量行政審批事項的取消和下放,全國范圍內的市場活力得以大大增強,不過,仍有一些地區(qū)的市場環(huán)境并未得到根本性轉變,原因就在于非行政許可審批仍不同程度存在。
所謂“非行政許可審批”,顯然是針對行政許可審批而言,簡單說來,就是行政許可審批之外的行政審批事項,主要包括行政機關內部審批、政府財政優(yōu)惠待遇審批、授予榮譽稱號審批等。相比起行政許可審批,非行政許可審批的范圍無疑更大。更為重要的是,非行政許可審批不僅更具隨意性,而且不在《行政許可法》約束范圍之內——雖然行使的是行政許可權力,但其卻并非真正意義上的行政許可。
正因為存在非行政許可審批這樣的“制度后門”,伴隨著中央簡政放權的步伐,一些地方的非行政審批事項卻在“野蠻生長”。究其原因,出臺一項新的行政許可審批項目比較復雜,需要經過調查、論證、審批、審核等一系列過程,而非行政審批項目的增設則要簡單得多。顯而易見,如果任由這樣的“制度后門”繼續(xù)存在,不免消弭行政審批權下放的積極意義——一方面,某些行政機關可以將行政許可審批更名為非行政許可審批,繼續(xù)設置關卡;另一方面,有可能在取消小部分行政許可審批的同時,增設更多的非行政許可審批,以期“堤內損失堤外補”。倘若如此,中央簡政放權的制度善意,有可能在基層遭遇“腸梗阻”。
令人欣慰的是,繼今年政府工作報告明確指出“全面清理非行政審批事項”之后,此番王龍江更是明確提供了“時間表”。在簡政放權的過程中,中央多次強調,將建立權力清單制度,對目前仍保留的審批事項要公布目錄清單,清單之外,一律不得實施行政審批,不得違規(guī)新設審批事項。
李克強總理曾明確要求,公權力法無授權不可為,私權利法無禁止即可為。全面取消非行政許可事項,不僅意味著行政許可審批權更加透明,而且意味著將全部置于《行政許可法》的約束之下,這實際上也是將權力關進制度籠子里的題中之義。
非行政許可的“后門”要關嚴
權力瘦身、簡政放權,不可謂不是民心所向,大勢所趨。作為簡政放權代表,深化行政審批改革,從中央到地方,也喊了這么多年,且每一屆政府重大改革舉措,從始至終也都有這一必選項——持續(xù)深化推進,未敢懈怠。
這些年的相關改革成效,若單從統(tǒng)計學意義上講,貌似還不錯,至少數(shù)字亮眼,外表光鮮:“江蘇省行政審批項目減少2/3”;“河南省級行政審批十幾年來由2706項減少為378項”;“成都市行政審批:項目減少9成”……而這只是在百度鍵入“行政審批減少多少項”等關鍵字后,首頁蹦出的代表性新聞標題。
可現(xiàn)實的復雜性和殘酷性,就在于官方統(tǒng)計學意義上的改革成效,多半與民眾的現(xiàn)實痛感,有出入甚至相悖逆。就以審批之痛而言,哪怕數(shù)字統(tǒng)計上,行政審批項目取消得再多,似乎民眾或企業(yè)法人,在現(xiàn)實中完全無感,相反甚至會有“取而未消,只增不減”之感。
甚至,連這都不算新聞,早在今年3月,國務院就曾發(fā)文指出,將“非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項”,不再保留“非行政許可審批”。這次不過是在中國行政法學研究會2014年年會上重申強調而已。
這里的“非行政許可”其實很值得注意。它其實有些像神怪小說里能收仙伏魔、法力無邊、內存無限的“乾坤袋”。它是個萬能筐,啥都可以裝。就如之前提到的,很多本是在“行政許”范疇內,還算“有法可依”的行政審批項目,雖在簡政放權運動中被從紙面上取消了,但現(xiàn)實中并未真正消失,就是因為改妝易容之后,被歸入“非行政許可”范疇。
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