前方的道路：“大協(xié)商”的共同治理模式

推進(jìn)治理模式轉(zhuǎn)變，要處理好四個方面的關(guān)系。

第一，在政府間關(guān)系上，構(gòu)建權(quán)責(zé)平衡的協(xié)作型治理模式。國家發(fā)展型治理模式將地方發(fā)展主義作為主導(dǎo)方向，長期在國家治理體系中扮演非常重要的角色。基于縱向?qū)蛹壍男姓职w制和橫向同級地方官員之間的晉升競爭關(guān)系構(gòu)成理解地方政府“為了增長而競爭”行為的雙重維度，由此導(dǎo)致地方政府掌握大量地方資源與行政權(quán)力，不愿退出其不應(yīng)該管制的領(lǐng)域。此次全會明確提出了包括“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”在內(nèi)的多項具體改革措施，核心是將地方發(fā)展主義轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)平衡的協(xié)作性治理模式，目的旨在將地方政府“馴化”成能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的“幫助之手”，而非讓它變成攫取地方資源的“掠奪之手”。

第二，在國家與社會關(guān)系上，構(gòu)建相互支撐的國家-社會協(xié)同型治理模式。改革開放以來，各級各類社會組織蓬勃發(fā)展，積極參與政府公共事務(wù)，為政府管理挑擔(dān)子、卸包袱。但是當(dāng)前社會活力尚未充分涌流、匯聚，社會自治功能殘缺，全社會協(xié)商共治的良好局面沒有開啟。一個活力充沛、理性平和的社會必然成為現(xiàn)代型治理舞臺上的主角之一。

第三，處理好政府與市場關(guān)系，構(gòu)建協(xié)商有力型政府監(jiān)管治理模式。市場監(jiān)管作為政府管理的重要職責(zé)，在各種事關(guān)老百姓食品安全、醫(yī)藥安全等基本民生領(lǐng)域項，多種所有制經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度格局，國有企業(yè)進(jìn)與退等問題上，多年來飽受批評質(zhì)疑。政府沒有管好或管得不太好，說到底是管的方式方法出現(xiàn)了偏差。市場要自由，民眾要利益，政府就必須要有好的監(jiān)管。

第四，處理好市場與社會關(guān)系，構(gòu)建協(xié)調(diào)互信的社會治理模式。在市場與社會關(guān)系方面，現(xiàn)代市場體系必然是企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換。資本最終來自于社會，來自于民間的創(chuàng)造力，必須通過服務(wù)于社會才能找到歸宿，完成資本的價值實現(xiàn)。這些需要市場與社會之間構(gòu)建暢通的協(xié)商渠道，創(chuàng)造有效的協(xié)商機(jī)制，使資本與社會力量之間互信互助，共同提升公共治理水平。

改革攻堅期的央地關(guān)系

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授 楊 龍

黨的十八大和十八屆三中全會作出了一系列“頂層設(shè)計”，為中國下一步全面深化改革指明了方向。中央作出部署以后，需要地方政府根據(jù)中央的精神制定具體政策，在實踐層面落實 “頂層設(shè)計”。一直以來，中央鼓勵地方先行先試，大膽試驗、大膽突破，不斷推進(jìn)理論和實踐創(chuàng)新。改革攻堅期，中國政治經(jīng)濟(jì)機(jī)制的特點是中央的“頂層設(shè)計”和鼓勵地方創(chuàng)新兩手并行。

“頂層設(shè)計”和推動的制度根源

和世界上眾多的聯(lián)邦制國家相比，中國政治上集權(quán)程度高，便于迅速決策，具有快速執(zhí)行國家意志的機(jī)制，屬于“動員型”體制。“頂層推動”利用了中國集權(quán)體制的優(yōu)勢，是有效的政策制定和執(zhí)行方式。

中國集權(quán)體制下的黨政系統(tǒng)在治理國家的同時，也承擔(dān)著利益表達(dá)和利益綜合的功能。黨政機(jī)構(gòu)遍布各個行政層次，既是政令的執(zhí)行系統(tǒng)，也是信息的搜集和反饋系統(tǒng)。黨和政府也是唯一能夠最終解決民眾問題的機(jī)構(gòu)，當(dāng)民眾的要求只能訴諸黨和政府的時候，其利益要求只能由黨和政府來滿足，因而民眾對黨和政府存在高度的依賴性，其結(jié)果是中央政府直接面對民眾的需求，決策壓力大，一旦決策，必然要求迅速推動和層層落實。這正是前一段時期各界不斷呼吁盡快進(jìn)行改革的“頂層設(shè)計”的原因，也是“頂層推動”可以快速生效的制度依據(jù)。

中央的“頂層推動”啟動了深化改革的進(jìn)程，為地方政府和各市場主體發(fā)出了“動員令”，但是中央對下一步改革只是作出了總體性部署，深化改革各項措施的落實需要地方創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策，制定適宜本地發(fā)展需要的政策。比如十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”，這一重大改革的實現(xiàn)需要地方參與設(shè)計相應(yīng)的制度。三中全會啟動了諸多重大改革，并為地方創(chuàng)新開辟了新的空間，從而讓地方在落實中央決策、為本地發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境方面開始了新一輪競爭。

地方政府之間的競爭是地方政府創(chuàng)新的動力。在中國，盡管地方?jīng)]有獨(dú)立的政治權(quán)力，但由于中央采取了行政分權(quán)和財政分權(quán)，地方政府得到了發(fā)展和管理經(jīng)濟(jì)的諸多權(quán)力，地方也因此具有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，地方利益成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動力之一。地方在得到中央授權(quán)的同時，也承擔(dān)了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，因此地方政府必須把推進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要任務(wù)。由于資源的稀缺性，地方政府之間面臨經(jīng)常性的競爭。

盡管中國實行的是單一制和非地方自治，但在經(jīng)濟(jì)分權(quán)和行政分權(quán)的體制下，地方政府競爭得到鼓勵，成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。近年來隨著中央轉(zhuǎn)向關(guān)注民生問題，社會發(fā)展方面的競爭正在成為地方政府競爭的新重點，政府創(chuàng)新活動也擴(kuò)展到了社會管理領(lǐng)域。

中央對地方創(chuàng)新的鼓勵

中國一貫提倡發(fā)揮中央和地方兩個積極性，一方面鼓勵地方創(chuàng)造性地執(zhí)行中央的政策，另一方面鼓勵地方自發(fā)地大膽創(chuàng)新。通過官員考核和政府績效評價來考核和選拔干部，是一種間接的創(chuàng)新鼓勵機(jī)制，因為創(chuàng)新方面的表現(xiàn)并沒有直接出現(xiàn)在官員考核和政府績效評價的指標(biāo)中。地方政府是否有創(chuàng)新以及創(chuàng)新是否成功，是從政府績效和官員考核中政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各項指標(biāo)得分的多少來評判的。那些不能解決增長效果的改革措施，由于無法進(jìn)入考核和績效評價指標(biāo)，得不到來自上級或中央的肯定。因此，考核和績效評價對政府創(chuàng)新的激勵是間接的，不足以成為地方政府創(chuàng)新的主要動力。

中央政府直接鼓勵地方創(chuàng)新的制度安排是在地方設(shè)立“試點”，其方式主要有兩類，要么是在地方設(shè)立試點，進(jìn)行某項政策的試驗；要么是在地方設(shè)立試驗區(qū)，在劃定的特殊區(qū)域里進(jìn)行政策試驗。從1978年以來的情況看，中央使用較多的政策手段是設(shè)立試驗區(qū)，通常以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的形式出現(xiàn)。由于中央對于專項試驗區(qū)和國家戰(zhàn)略有專門的政策支持，地方政府無論是承擔(dān)專題試驗區(qū)任務(wù)，還是把地方規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，都表現(xiàn)出很高的積極性，盡管一旦成為國家級的試驗區(qū)或上升為國家戰(zhàn)略，地方政府將面臨巨大的創(chuàng)新壓力。

頂層推動和地方創(chuàng)新依附于中國政治結(jié)構(gòu)中集權(quán)、分權(quán)的并存共用。根據(jù)組織理論，分權(quán)結(jié)構(gòu)有利于創(chuàng)新，集權(quán)結(jié)構(gòu)則長于推廣。中央向地方放權(quán)，可以積極發(fā)揮地方創(chuàng)新積極性，然后通過中央的鼓勵和推廣，使得其他地方得以學(xué)習(xí)和模仿，創(chuàng)新收益因此而被擴(kuò)散和放大。集權(quán)與分權(quán)結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)既能為創(chuàng)新提供激勵，又便于地方創(chuàng)新的推廣；既為地方政府創(chuàng)新提供了很大的空間，又使得地方創(chuàng)新的成果能夠在國家的主導(dǎo)下在全國推廣，從而節(jié)省了制度變遷的成本。