以制度建設(shè)嚴(yán)格限制公權(quán)力和預(yù)防腐敗

政府的權(quán)力通常是通過它的工作人員，公務(wù)員和政府雇員來實(shí)施的。作為公權(quán)力的政府權(quán)力在由公務(wù)員實(shí)施過程中若確保不被濫用，必須加強(qiáng)制度建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)的政府管理存在的問題主要包括，職能越位、缺位問題；職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)；機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事；權(quán)力缺乏制約監(jiān)督，不作為亂作為；以權(quán)謀私、貪污腐敗。尤其是一些地方、一些部門的腐敗問題，引起社會(huì)關(guān)注最多，議論最激烈。

嚴(yán)格限制公務(wù)員濫用公權(quán)力，預(yù)防官員腐敗，必須進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)。在我國(guó)，作為一種職業(yè)，公務(wù)員的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在工作穩(wěn)定性、福利優(yōu)厚性、社會(huì)聲望高。公務(wù)員通常是財(cái)政供養(yǎng)的政府行政人員，還有一些稱為公務(wù)人員，包括參照公務(wù)員管理的人員，科研、教育、衛(wèi)生、文化等行政性事業(yè)單位工作人員。政府最為典型，處于核心圈，事業(yè)單位處于中間狀態(tài)，而國(guó)有企業(yè)則處于最外圍。我國(guó)有公務(wù)員約700多萬人、事業(yè)單位員工3000多萬人。2014年國(guó)家公務(wù)員考試，職位只有1.9萬多個(gè)，報(bào)考人數(shù)卻達(dá)到了111.9萬人。有人把考入公務(wù)員和事業(yè)單位，甚至國(guó)有企業(yè)，視為進(jìn)入“體制內(nèi)”，進(jìn)入“體制內(nèi)”是令人羨慕的事情，非議也很多。

對(duì)于“體制內(nèi)”和“體制外”應(yīng)該歷史地看待。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從體制外開始的，先是農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也就是，我們經(jīng)常說的“雙軌制”。通過體制外的改革推動(dòng)體制內(nèi)的改革，也就形成了后來的所謂“雙軌制”，雙軌制不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)體制上，也表現(xiàn)在行政體制和事業(yè)單位的體制上，也就是人們現(xiàn)在看到的“體制內(nèi)”和“體制外”。如果當(dāng)時(shí)不是采取這樣的改革，像前蘇聯(lián)那樣采取“休克療法”，中國(guó)也許走不到今天，這是我們必須看到和認(rèn)識(shí)到的。

但是，這并不表示我們認(rèn)可了目前的“體制內(nèi)”和“體制外”這種現(xiàn)狀，而是要打破“雙軌制”，把改革進(jìn)行到底。把改革進(jìn)行到底，必須遵循習(xí)近平總書記的要求，對(duì)全面深化改革的艱巨性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性有著充分的估計(jì)和認(rèn)識(shí)。當(dāng)前“體制內(nèi)”的所謂“待遇優(yōu)渥”、工資穩(wěn)定、福利待遇、“保障完備”、退休金制度、“勞動(dòng)強(qiáng)度低”、“掌控更多資源”等等，可以從幾個(gè)方面來理解和解釋，一是有些是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下來的，還沒有改革，必須進(jìn)一步深化改革；二是在過去30多年的改革過程中，曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期實(shí)行部門自己改革，結(jié)果導(dǎo)致一些部門利益膨脹，不斷擴(kuò)大自己的利益，導(dǎo)致“掌控更多資源”。必須不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬；三是社會(huì)上的一些片面認(rèn)識(shí)，如“勞動(dòng)強(qiáng)度低”，其實(shí)，很多政府部門和機(jī)構(gòu)是“五加二，白加黑”，機(jī)關(guān)工作人員工作強(qiáng)度和壓力巨大，非一般人可以理解。

對(duì)于公務(wù)員的工資福利待遇應(yīng)當(dāng)全面地看，特別像涉及到公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)，諸如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，議論較多的是所謂“雙軌制”，即公務(wù)員和事業(yè)單位退休金制度與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)如何“并軌”，其核心理念出自“社會(huì)保障體系的公平性”，這的確道出了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)當(dāng)前公務(wù)員問題的癥結(jié)。在這個(gè)問題上，一是必須把個(gè)別官員腐敗與公務(wù)員制度本身區(qū)分開來，不要因?yàn)閭€(gè)別官員腐敗而質(zhì)疑公務(wù)員制度本身；二是要認(rèn)真研究現(xiàn)階段我國(guó)公務(wù)員制度的特點(diǎn)，從我國(guó)的公務(wù)員和事業(yè)單位的歷史特點(diǎn)以及我國(guó)工資福利制度和社會(huì)保障建設(shè)的全局，設(shè)計(jì)我國(guó)的公務(wù)員工資福利及社會(huì)保障制度。

建立和完善社會(huì)組織的善治機(jī)制

近年來，腐敗問題不僅侵蝕了公共部門，也蔓延至某些非營(yíng)利組織，即社會(huì)組織。規(guī)范社會(huì)組織管理，建立和完善社會(huì)組織的善治機(jī)制，相當(dāng)程度上，就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

社會(huì)組織善治的意義在于，社會(huì)組織的財(cái)富歸公共所有；社會(huì)組織的權(quán)利不是歸捐贈(zèng)者、政府官員或?qū)I(yè)管理者所有，而是歸那些來自不同背景的志愿者領(lǐng)導(dǎo)人組成的理事會(huì)所有。在美國(guó)，非營(yíng)利部門理事會(huì)成員在法律的要求范圍內(nèi)——包括團(tuán)體組織法以及根據(jù)州非營(yíng)利法和聯(lián)邦稅收與公民權(quán)利法制定的章程來行使自己的權(quán)利。非營(yíng)利部門的大部分權(quán)利行使，包括自我規(guī)制、問責(zé)性和倫理實(shí)踐，依賴于成千上萬的服務(wù)于理事會(huì)的成員們。在志愿部門，治理一般是指理事會(huì)成員和執(zhí)行官發(fā)揮關(guān)鍵作用的行動(dòng)領(lǐng)域。治理者負(fù)責(zé)組織的整個(gè)方向。盡管治理者負(fù)有如此重要的職責(zé)，但是通常他們是以志愿者身份參與社會(huì)組織的治理，理事會(huì)成員只是一份兼職工作，通常一個(gè)月參加一次理事會(huì)。就社會(huì)組織來說，它的治理體現(xiàn)出志愿精神的價(jià)值。

社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)取決于它的自身特點(diǎn)，這一點(diǎn)我們可以通過與營(yíng)利部門的比較來觀察，一是社會(huì)組織缺乏營(yíng)利部門所具有的底線，即最低利潤(rùn)底線，社會(huì)組織必須具有一個(gè)明確的任務(wù)和目標(biāo)，并且必須把這些抽象的目標(biāo)變成可操作的目標(biāo)和可以實(shí)施的行動(dòng)方案。

當(dāng)然，如果營(yíng)利部門沒有明確的目標(biāo)，也會(huì)陷入混亂，他們的努力也會(huì)付諸東流。但是，在一定時(shí)期和一定的資金底線內(nèi)，營(yíng)利部門可以混亂，缺乏目標(biāo)。社會(huì)組織則不可這樣，否則，它馬上會(huì)陷入混亂,社會(huì)組織必須不斷重申自己的使命，這是毫無疑問的——因?yàn)樯鐣?huì)組織依賴于捐贈(zèng)者、志愿者，或者兼而有之。二是社會(huì)組織需要非常明確它要達(dá)到的結(jié)果和社會(huì)影響，營(yíng)利部門則主要考核利潤(rùn)。三是營(yíng)利部門的經(jīng)營(yíng)所得歸自己所有或歸股東所有，相反，社會(huì)組織的所得不論來自捐贈(zèng)者還是納稅人，都不歸自己所有——它們是公共財(cái)富,社會(huì)組織的理事們只是這些資金的看管人而已。

所以,社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具有非常強(qiáng)烈的問責(zé)性機(jī)制——問責(zé)它的使命、產(chǎn)出、資源配置和它們的生產(chǎn)率，并需要非常明確它們的責(zé)任。它們需要有效的、強(qiáng)有力的、直接的治理和清晰的治理結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，社會(huì)組織的理事會(huì)一直非常重要，如今人們對(duì)于它的作用的關(guān)注超過以往。這個(gè)細(xì)致觀察一直受到下列因素的影響：計(jì)量社會(huì)組織提供的服務(wù)需求、對(duì)于資助這類服務(wù)的私人或公共資金來源的極度競(jìng)爭(zhēng)以及人們對(duì)于社會(huì)組織傳遞服務(wù)取決于它們領(lǐng)導(dǎo)人的效率這一日益增長(zhǎng)的認(rèn)同等等。

總之，保護(hù)和監(jiān)管市場(chǎng)，建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)，通過社會(huì)政策兜底，實(shí)現(xiàn)公平正義，加強(qiáng)社會(huì)組織的績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)其善治，是當(dāng)下進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，預(yù)防腐敗，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的重要任務(wù)。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授）