《21世紀》：長江存在這么多的環(huán)境風險，那么長江的管理體制存在哪些問題？

周健民：長江要展開治理，首先要把整個流域的真實情況搞清楚。但由于涉及太多城市，工作難度加大。也正因如此，至今長江環(huán)境容量到底有多大無論是政府官員還是專家學者，都無法給出比較客觀準確的答案。近年來，國家明確規(guī)定了對高耗能、高污染企業(yè)采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)和限期治理的制度，長江沿岸各地環(huán)保部門也加大打擊力度，但地方政府各自為政，很難在全流域取得顯著效果。長江污染治理至今，沒有從根本上扭轉(zhuǎn)局面。

《21世紀》：您對于改善的長江管理體制有哪些建議？

周健民：長江流域的保護和可持續(xù)發(fā)展，整體作為一個大的系統(tǒng)工程，上升到國家戰(zhàn)略的高度來考慮。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，做出關(guān)于長江流域的整體規(guī)劃，在這個規(guī)劃下，全面再造長江整個流域的管理體制。

我認為，長江流域必須要有一個強力的機構(gòu)來管理。目前能夠管長江的部門有十幾個，然后沿江有幾十個政府，需要做大量的協(xié)調(diào)工作。所以，長江流域必須要有一個強力的機構(gòu)來管理。為此建議：一是創(chuàng)建流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的新體制，明確流域管理機構(gòu)的宏觀管理職能和直接管理職能；二是確立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的行政新關(guān)系；三是確立流域管理機構(gòu)應有的權(quán)威，如確立流域機構(gòu)的政策法規(guī)職能，環(huán)境影響評價職能，審批責權(quán)或初審責權(quán)以及立項管理、資金管理等。

建議抓緊制定《長江法》

《21世紀》：長江流域的管理涉及到多個部門、多個省份的利益，如何來有效地協(xié)調(diào)這些利益？

周健民：長江流域的管理需多借鑒國際經(jīng)驗，解決好上下游之間的關(guān)系，避免走入下游治理、上游污染的“死胡同”，關(guān)鍵還是要靠利益關(guān)系調(diào)整。光靠“狠抓、懲辦”和宣傳教育，都不能從根本上解決問題。中國的沿江上下游城市是否能通過利益關(guān)系的調(diào)整，形成緊密配合，這是治理長江相當重要的一環(huán)。

長江治理開發(fā)和流域水資源統(tǒng)一管理涉及到19個省、自治區(qū)、直轄市和環(huán)保、林業(yè)、國土、交通、電力、水利等多個部門，上、中、下游情況各異，地方和部門利益關(guān)系錯綜復雜，需要制定專門的法律來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理?！堕L江法》應是實行流域統(tǒng)一管理的綜合性基本法律，其主要內(nèi)容包括：確立長江管理的基本原則；確定流域管理的相關(guān)主體及其責權(quán)利關(guān)系；按照地表水和地下水統(tǒng)一管理、水量和水質(zhì)統(tǒng)一管理、取水用水與污水排放統(tǒng)一管理的原則，對規(guī)劃、防洪、取水、調(diào)水、水保、土保、水政、水文、河道、堤防、邊灘、蓄滯洪區(qū)等等方面的管理作出明確規(guī)定，特別是對長江控制性水工程的投資、建設(shè)、運行以及長江流域的水污染防治、環(huán)境生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調(diào)整等方面的統(tǒng)一管理給出明確規(guī)定。讓《長江法》與《水法》(修訂)、《防洪法》等法規(guī)配套，成為長江綜合性管理的主要法律依據(jù)。

長江治污完善頂層設(shè)計是當務(wù)之急

長江環(huán)境風險，尤其是水資源的污染已經(jīng)成為一個越來越嚴峻的話題?；て髽I(yè)的排放，水面運輸?shù)男孤?，多頭管理的混亂，無法可依的困境，這些都將長江污染的情況推向越來越嚴重的境地。其實，長江污染的治理之所以如此亂，根源就在于缺少頂層設(shè)計的支撐，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)來協(xié)調(diào)各方面的利益，缺乏產(chǎn)權(quán)機制的有效約束，缺乏法律有效規(guī)范。如果沒有頂層設(shè)計的完善，長江治理或許只能在原來的狀態(tài)上徘徊，沒有根本性的改進。當然，頂層設(shè)計又是一個長期的過程，并非通過一朝一夕決策就能夠完成，但這樣的方向不能忽視。

在頂層設(shè)計的范疇里，沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)是重中之重。長江治理開發(fā)和流域水資源統(tǒng)一管理涉及到19個省、自治區(qū)、直轄市和環(huán)保、林業(yè)、國土、交通、電力、水利等多個部門。如果這些部門都插手，“九龍治水”就是最佳的形容，而一旦出現(xiàn)這樣的情況，無人負責就會成為現(xiàn)實。所以，不妨從如下三點做起：一是創(chuàng)建流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的新體制，明確流域管理機構(gòu)的宏觀管理職能和直接管理職能；二是確立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的行政新關(guān)系；三是確立流域管理機構(gòu)應有的權(quán)威，如確立流域機構(gòu)的政策法規(guī)職能，環(huán)境影響評價職能，審批責權(quán)或初審責權(quán)以及立項管理、資金管理權(quán)限。

假如有這樣的統(tǒng)一管理機制后，即由一個部門進行管理，自然就會杜絕“多頭”的困境。而在產(chǎn)權(quán)機制上更可以發(fā)揮效能，因為說到底，長江水資源污染就是一個產(chǎn)權(quán)問題。通過完善產(chǎn)權(quán)治理的結(jié)構(gòu)，誰排污誰受罰，一旦企業(yè)的罰款成本超過了治理成本，自然就會敦促其做出改變。所以，統(tǒng)一管理之后，必須完善產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，在產(chǎn)權(quán)治理的基礎(chǔ)上，市場機制才能充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，污染的治理也會走上正軌。而這無疑更是頂層設(shè)計的內(nèi)容之一。因為傳統(tǒng)的行政指令已經(jīng)證明是失靈的，需要摒棄這樣的傳統(tǒng)模式。

當然，對于長江水資源污染的治理，除了要有統(tǒng)一的機構(gòu)負責管理和協(xié)調(diào)，對于產(chǎn)權(quán)制度進行必要的完善外，更需要加快國家立法的進程。讓長江污染的治理有法可依，在這樣的基礎(chǔ)上才能做到執(zhí)法必嚴。唯有如此，長江作為“母親河”才能盡快走出被污染的怪圈。