【案例】用好用足法律攜手共治長江污染(2)

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【案例】用好用足法律攜手共治長江污染(2)

《21世紀》:長江存在這么多的環(huán)境風險,那么長江的管理體制存在哪些問題?

周健民:長江要展開治理,首先要把整個流域的真實情況搞清楚。但由于涉及太多城市,工作難度加大。也正因如此,至今長江環(huán)境容量到底有多大無論是政府官員還是專家學者,都無法給出比較客觀準確的答案。近年來,國家明確規(guī)定了對高耗能、高污染企業(yè)采取關、停、并、轉和限期治理的制度,長江沿岸各地環(huán)保部門也加大打擊力度,但地方政府各自為政,很難在全流域取得顯著效果。長江污染治理至今,沒有從根本上扭轉局面。

《21世紀》:您對于改善的長江管理體制有哪些建議?

周健民:長江流域的保護和可持續(xù)發(fā)展,整體作為一個大的系統(tǒng)工程,上升到國家戰(zhàn)略的高度來考慮。在調查研究的基礎上,做出關于長江流域的整體規(guī)劃,在這個規(guī)劃下,全面再造長江整個流域的管理體制。

我認為,長江流域必須要有一個強力的機構來管理。目前能夠管長江的部門有十幾個,然后沿江有幾十個政府,需要做大量的協(xié)調工作。所以,長江流域必須要有一個強力的機構來管理。為此建議:一是創(chuàng)建流域管理與行政區(qū)域管理相結合的新體制,明確流域管理機構的宏觀管理職能和直接管理職能;二是確立流域管理與區(qū)域管理相結合的行政新關系;三是確立流域管理機構應有的權威,如確立流域機構的政策法規(guī)職能,環(huán)境影響評價職能,審批責權或初審責權以及立項管理、資金管理等。

建議抓緊制定《長江法》

《21世紀》:長江流域的管理涉及到多個部門、多個省份的利益,如何來有效地協(xié)調這些利益?

周健民:長江流域的管理需多借鑒國際經(jīng)驗,解決好上下游之間的關系,避免走入下游治理、上游污染的“死胡同”,關鍵還是要靠利益關系調整。光靠“狠抓、懲辦”和宣傳教育,都不能從根本上解決問題。中國的沿江上下游城市是否能通過利益關系的調整,形成緊密配合,這是治理長江相當重要的一環(huán)。

長江治理開發(fā)和流域水資源統(tǒng)一管理涉及到19個省、自治區(qū)、直轄市和環(huán)保、林業(yè)、國土、交通、電力、水利等多個部門,上、中、下游情況各異,地方和部門利益關系錯綜復雜,需要制定專門的法律來統(tǒng)一協(xié)調,統(tǒng)一管理?!堕L江法》應是實行流域統(tǒng)一管理的綜合性基本法律,其主要內容包括:確立長江管理的基本原則;確定流域管理的相關主體及其責權利關系;按照地表水和地下水統(tǒng)一管理、水量和水質統(tǒng)一管理、取水用水與污水排放統(tǒng)一管理的原則,對規(guī)劃、防洪、取水、調水、水保、土保、水政、水文、河道、堤防、邊灘、蓄滯洪區(qū)等等方面的管理作出明確規(guī)定,特別是對長江控制性水工程的投資、建設、運行以及長江流域的水污染防治、環(huán)境生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調整等方面的統(tǒng)一管理給出明確規(guī)定。讓《長江法》與《水法》(修訂)、《防洪法》等法規(guī)配套,成為長江綜合性管理的主要法律依據(jù)。

長江治污完善頂層設計是當務之急

長江環(huán)境風險,尤其是水資源的污染已經(jīng)成為一個越來越嚴峻的話題?;て髽I(yè)的排放,水面運輸?shù)男孤?,多頭管理的混亂,無法可依的困境,這些都將長江污染的情況推向越來越嚴重的境地。其實,長江污染的治理之所以如此亂,根源就在于缺少頂層設計的支撐,缺乏統(tǒng)一的管理機構來協(xié)調各方面的利益,缺乏產(chǎn)權機制的有效約束,缺乏法律有效規(guī)范。如果沒有頂層設計的完善,長江治理或許只能在原來的狀態(tài)上徘徊,沒有根本性的改進。當然,頂層設計又是一個長期的過程,并非通過一朝一夕決策就能夠完成,但這樣的方向不能忽視。

在頂層設計的范疇里,沒有統(tǒng)一的管理機構是重中之重。長江治理開發(fā)和流域水資源統(tǒng)一管理涉及到19個省、自治區(qū)、直轄市和環(huán)保、林業(yè)、國土、交通、電力、水利等多個部門。如果這些部門都插手,“九龍治水”就是最佳的形容,而一旦出現(xiàn)這樣的情況,無人負責就會成為現(xiàn)實。所以,不妨從如下三點做起:一是創(chuàng)建流域管理與行政區(qū)域管理相結合的新體制,明確流域管理機構的宏觀管理職能和直接管理職能;二是確立流域管理與區(qū)域管理相結合的行政新關系;三是確立流域管理機構應有的權威,如確立流域機構的政策法規(guī)職能,環(huán)境影響評價職能,審批責權或初審責權以及立項管理、資金管理權限。

假如有這樣的統(tǒng)一管理機制后,即由一個部門進行管理,自然就會杜絕“多頭”的困境。而在產(chǎn)權機制上更可以發(fā)揮效能,因為說到底,長江水資源污染就是一個產(chǎn)權問題。通過完善產(chǎn)權治理的結構,誰排污誰受罰,一旦企業(yè)的罰款成本超過了治理成本,自然就會敦促其做出改變。所以,統(tǒng)一管理之后,必須完善產(chǎn)權治理結構,在產(chǎn)權治理的基礎上,市場機制才能充分發(fā)揮基礎性的作用,污染的治理也會走上正軌。而這無疑更是頂層設計的內容之一。因為傳統(tǒng)的行政指令已經(jīng)證明是失靈的,需要摒棄這樣的傳統(tǒng)模式。

當然,對于長江水資源污染的治理,除了要有統(tǒng)一的機構負責管理和協(xié)調,對于產(chǎn)權制度進行必要的完善外,更需要加快國家立法的進程。讓長江污染的治理有法可依,在這樣的基礎上才能做到執(zhí)法必嚴。唯有如此,長江作為“母親河”才能盡快走出被污染的怪圈。

責任編輯:蔡暢校對:總編室最后修改:
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