《21世紀(jì)》：長(zhǎng)江存在這么多的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，那么長(zhǎng)江的管理體制存在哪些問題？

周健民：長(zhǎng)江要展開治理，首先要把整個(gè)流域的真實(shí)情況搞清楚。但由于涉及太多城市，工作難度加大。也正因如此，至今長(zhǎng)江環(huán)境容量到底有多大無(wú)論是政府官員還是專家學(xué)者，都無(wú)法給出比較客觀準(zhǔn)確的答案。近年來(lái)，國(guó)家明確規(guī)定了對(duì)高耗能、高污染企業(yè)采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)和限期治理的制度，長(zhǎng)江沿岸各地環(huán)保部門也加大打擊力度，但地方政府各自為政，很難在全流域取得顯著效果。長(zhǎng)江污染治理至今，沒有從根本上扭轉(zhuǎn)局面。

《21世紀(jì)》：您對(duì)于改善的長(zhǎng)江管理體制有哪些建議？

周健民：長(zhǎng)江流域的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，整體作為一個(gè)大的系統(tǒng)工程，上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)考慮。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，做出關(guān)于長(zhǎng)江流域的整體規(guī)劃，在這個(gè)規(guī)劃下，全面再造長(zhǎng)江整個(gè)流域的管理體制。

我認(rèn)為，長(zhǎng)江流域必須要有一個(gè)強(qiáng)力的機(jī)構(gòu)來(lái)管理。目前能夠管長(zhǎng)江的部門有十幾個(gè)，然后沿江有幾十個(gè)政府，需要做大量的協(xié)調(diào)工作。所以，長(zhǎng)江流域必須要有一個(gè)強(qiáng)力的機(jī)構(gòu)來(lái)管理。為此建議：一是創(chuàng)建流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的新體制，明確流域管理機(jī)構(gòu)的宏觀管理職能和直接管理職能；二是確立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的行政新關(guān)系；三是確立流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)威，如確立流域機(jī)構(gòu)的政策法規(guī)職能，環(huán)境影響評(píng)價(jià)職能，審批責(zé)權(quán)或初審責(zé)權(quán)以及立項(xiàng)管理、資金管理等。

建議抓緊制定《長(zhǎng)江法》

《21世紀(jì)》：長(zhǎng)江流域的管理涉及到多個(gè)部門、多個(gè)省份的利益，如何來(lái)有效地協(xié)調(diào)這些利益？

周健民：長(zhǎng)江流域的管理需多借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，解決好上下游之間的關(guān)系，避免走入下游治理、上游污染的“死胡同”，關(guān)鍵還是要靠利益關(guān)系調(diào)整。光靠“狠抓、懲辦”和宣傳教育，都不能從根本上解決問題。中國(guó)的沿江上下游城市是否能通過利益關(guān)系的調(diào)整，形成緊密配合，這是治理長(zhǎng)江相當(dāng)重要的一環(huán)。

長(zhǎng)江治理開發(fā)和流域水資源統(tǒng)一管理涉及到19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、交通、電力、水利等多個(gè)部門，上、中、下游情況各異，地方和部門利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，需要制定專門的法律來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理?！堕L(zhǎng)江法》應(yīng)是實(shí)行流域統(tǒng)一管理的綜合性基本法律，其主要內(nèi)容包括：確立長(zhǎng)江管理的基本原則；確定流域管理的相關(guān)主體及其責(zé)權(quán)利關(guān)系；按照地表水和地下水統(tǒng)一管理、水量和水質(zhì)統(tǒng)一管理、取水用水與污水排放統(tǒng)一管理的原則，對(duì)規(guī)劃、防洪、取水、調(diào)水、水保、土保、水政、水文、河道、堤防、邊灘、蓄滯洪區(qū)等等方面的管理作出明確規(guī)定，特別是對(duì)長(zhǎng)江控制性水工程的投資、建設(shè)、運(yùn)行以及長(zhǎng)江流域的水污染防治、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調(diào)整等方面的統(tǒng)一管理給出明確規(guī)定。讓《長(zhǎng)江法》與《水法》(修訂)、《防洪法》等法規(guī)配套，成為長(zhǎng)江綜合性管理的主要法律依據(jù)。

長(zhǎng)江治污完善頂層設(shè)計(jì)是當(dāng)務(wù)之急

長(zhǎng)江環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，尤其是水資源的污染已經(jīng)成為一個(gè)越來(lái)越嚴(yán)峻的話題?；て髽I(yè)的排放，水面運(yùn)輸?shù)男孤?，多頭管理的混亂，無(wú)法可依的困境，這些都將長(zhǎng)江污染的情況推向越來(lái)越嚴(yán)重的境地。其實(shí)，長(zhǎng)江污染的治理之所以如此亂，根源就在于缺少頂層設(shè)計(jì)的支撐，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各方面的利益，缺乏產(chǎn)權(quán)機(jī)制的有效約束，缺乏法律有效規(guī)范。如果沒有頂層設(shè)計(jì)的完善，長(zhǎng)江治理或許只能在原來(lái)的狀態(tài)上徘徊，沒有根本性的改進(jìn)。當(dāng)然，頂層設(shè)計(jì)又是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，并非通過一朝一夕決策就能夠完成，但這樣的方向不能忽視。

在頂層設(shè)計(jì)的范疇里，沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是重中之重。長(zhǎng)江治理開發(fā)和流域水資源統(tǒng)一管理涉及到19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、交通、電力、水利等多個(gè)部門。如果這些部門都插手，“九龍治水”就是最佳的形容，而一旦出現(xiàn)這樣的情況，無(wú)人負(fù)責(zé)就會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。所以，不妨從如下三點(diǎn)做起：一是創(chuàng)建流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的新體制，明確流域管理機(jī)構(gòu)的宏觀管理職能和直接管理職能；二是確立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的行政新關(guān)系；三是確立流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)威，如確立流域機(jī)構(gòu)的政策法規(guī)職能，環(huán)境影響評(píng)價(jià)職能，審批責(zé)權(quán)或初審責(zé)權(quán)以及立項(xiàng)管理、資金管理權(quán)限。

假如有這樣的統(tǒng)一管理機(jī)制后，即由一個(gè)部門進(jìn)行管理，自然就會(huì)杜絕“多頭”的困境。而在產(chǎn)權(quán)機(jī)制上更可以發(fā)揮效能，因?yàn)檎f到底，長(zhǎng)江水資源污染就是一個(gè)產(chǎn)權(quán)問題。通過完善產(chǎn)權(quán)治理的結(jié)構(gòu)，誰(shuí)排污誰(shuí)受罰，一旦企業(yè)的罰款成本超過了治理成本，自然就會(huì)敦促其做出改變。所以，統(tǒng)一管理之后，必須完善產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，在產(chǎn)權(quán)治理的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)機(jī)制才能充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，污染的治理也會(huì)走上正軌。而這無(wú)疑更是頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容之一。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的行政指令已經(jīng)證明是失靈的，需要摒棄這樣的傳統(tǒng)模式。

當(dāng)然，對(duì)于長(zhǎng)江水資源污染的治理，除了要有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)，對(duì)于產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行必要的完善外，更需要加快國(guó)家立法的進(jìn)程。讓長(zhǎng)江污染的治理有法可依，在這樣的基礎(chǔ)上才能做到執(zhí)法必嚴(yán)。唯有如此，長(zhǎng)江作為“母親河”才能盡快走出被污染的怪圈。