三、怎樣發(fā)揮立法的引領和推動作用

發(fā)揮立法的引領和推動作用，對加強和改進立法工作提出了新的更高要求。當前和今后一個時期，我們要在以下幾個方面多作思考、多下氣力。

第一，發(fā)揮立法的引領和推動作用，關鍵是處理好改革決策與立法決策的關系。當前，改革發(fā)展對立法的要求，已經不僅僅是總結實踐經驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對實踐的被動回應、事后總結和局部反映，而是要對社會現實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進。這就要求我們順應時代發(fā)展和社會進步的要求，正確處理改革決策與立法決策的關系，把深化改革、促進發(fā)展同完善立法有機地結合起來，通過立法實現科學決策、民主決策、依法決策的有機結合。在這方面我們有過成功的經驗。改革開放初期，面對實踐經驗匱乏、意識形態(tài)束縛等諸多困難，黨中央果斷決策，有關方面抓緊工作，制定出臺了中外合資經營企業(yè)法，為我國打開國門、引進外資提供了法制保障，引領和推動我國改革開放邁出實質性步伐。實踐證明，努力做到改革決策與立法決策協(xié)調同步，既確保改革決策的科學性和合法性，降低了改革發(fā)展成本，又贏得了廣大人民群眾的支持和擁護，推動了改革發(fā)展決策的貫徹落實。

第二，發(fā)揮立法的引領和推動作用，重點是堅持在法治框架內推進改革。深入貫徹十八屆三中全會精神，將全面深化改革的任務落實到位，必須始終堅持在法治框架內推進各項改革，做到改革決策與立法決策協(xié)調推進。凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行；有的重要改革措施，需要得到法律授權的，要按法定程序進行。有關部門在研究總體改革方案和具體改革措施時，應同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。應興應革的事，有了政治決策之后，應盡可能先立法、后推行。改革方案的研究過程，也應是立法項目的研究過程，應當吸收立法部門的同志參加。開展先行先試和制度創(chuàng)新，必須在憲法和法律的軌道上進行。對各有關方面提出的創(chuàng)新需求，不能簡單地以現行法律法規(guī)沒有依據或者不能突破予以否定，要從國家和人民根本的、長遠的利益出發(fā)，從黨和國家工作全局來權衡，從立法上及時研究提出解決問題的思路和辦法。法律法規(guī)需要立改廢的，應及時啟動立法程序；立改廢的條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，可以考慮通過特別授權的方式允許先行先試。實踐證明可行的，就修改完善有關法律；實踐證明不宜調整的，就恢復施行有關法律規(guī)定。比如，為推進行政審批制度改革，經國務院提出議案，全國人大常委會決定，授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批并在三年內試行，這就是以法治思維和法治方式推進改革的可行范例。

第三，發(fā)揮立法的引領和推動作用，核心是著力提高立法質量。發(fā)揮立法的引領和推動作用，要求我們牢固樹立并不斷強化“質量第一”的立法理念，始終把提高立法質量作為加強和改進立法工作的重中之重。一是增強立法針對性。要緊緊圍繞經濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作，尤其要抓住改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，積極推進重點領域立法，以法律規(guī)定的內容科學合理協(xié)調利益關系，真正解決問題。在立法模式和體例上，不求大而全，重在管用，重在實施。在立法工作機制上，不能被動地“等米下鍋”，而要充分發(fā)揮人大及其常委會的立法主導作用，積極地“選米下鍋”。二是增強立法及時性。在立法時效上，必須反應靈敏，針對實踐對法律提出的迫切需要，及時啟動立法程序，積極回應社會關切。在具體制度設計上，既要下好先手棋，適度前瞻地研判趨勢、探索規(guī)律，對可能出現的問題進行設防和引導，又要精雕細刻，出細活、出好活。三是增強法律的可執(zhí)行性。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題。在立法中，要厘清法律所調整的社會關系，科學嚴密地設計法律規(guī)范，確保法律規(guī)范嚴謹周密、可靠管用。四是增強立法系統(tǒng)性。要綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，在立此法時就考慮修改，修改時就考慮另立他法。特別是要結合重要法律的出臺，同步修改或廢止相關法律法規(guī)，做到各項制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調，切實提高立法引領和推動作用的成效。

（作者：全國人大常委會法制工作委員會主任）