三、怎樣發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出了新的更高要求。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們要在以下幾個(gè)方面多作思考、多下氣力。

第一，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，關(guān)鍵是處理好改革決策與立法決策的關(guān)系。當(dāng)前，改革發(fā)展對(duì)立法的要求，已經(jīng)不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果，而是需要通過(guò)立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對(duì)實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映，而是要對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進(jìn)。這就要求我們順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的要求，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合。在這方面我們有過(guò)成功的經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放初期，面對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏、意識(shí)形態(tài)束縛等諸多困難，黨中央果斷決策，有關(guān)方面抓緊工作，制定出臺(tái)了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，為我國(guó)打開(kāi)國(guó)門(mén)、引進(jìn)外資提供了法制保障，引領(lǐng)和推動(dòng)我國(guó)改革開(kāi)放邁出實(shí)質(zhì)性步伐。實(shí)踐證明，努力做到改革決策與立法決策協(xié)調(diào)同步，既確保改革決策的科學(xué)性和合法性，降低了改革發(fā)展成本，又贏得了廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，推動(dòng)了改革發(fā)展決策的貫徹落實(shí)。

第二，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，重點(diǎn)是堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革。深入貫徹十八屆三中全會(huì)精神，將全面深化改革的任務(wù)落實(shí)到位，必須始終堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)各項(xiàng)改革，做到改革決策與立法決策協(xié)調(diào)推進(jìn)。凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行；有的重要改革措施，需要得到法律授權(quán)的，要按法定程序進(jìn)行。有關(guān)部門(mén)在研究總體改革方案和具體改革措施時(shí)，應(yīng)同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，及時(shí)提出立法需求和立法建議。應(yīng)興應(yīng)革的事，有了政治決策之后，應(yīng)盡可能先立法、后推行。改革方案的研究過(guò)程，也應(yīng)是立法項(xiàng)目的研究過(guò)程，應(yīng)當(dāng)吸收立法部門(mén)的同志參加。開(kāi)展先行先試和制度創(chuàng)新，必須在憲法和法律的軌道上進(jìn)行。對(duì)各有關(guān)方面提出的創(chuàng)新需求，不能簡(jiǎn)單地以現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有依據(jù)或者不能突破予以否定，要從國(guó)家和人民根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益出發(fā)，從黨和國(guó)家工作全局來(lái)權(quán)衡，從立法上及時(shí)研究提出解決問(wèn)題的思路和辦法。法律法規(guī)需要立改廢的，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)立法程序；立改廢的條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，可以考慮通過(guò)特別授權(quán)的方式允許先行先試。實(shí)踐證明可行的，就修改完善有關(guān)法律；實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，就恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。比如，為推進(jìn)行政審批制度改革，經(jīng)國(guó)務(wù)院提出議案，全國(guó)人大常委會(huì)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批并在三年內(nèi)試行，這就是以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的可行范例。

第三，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，核心是著力提高立法質(zhì)量。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要求我們牢固樹(shù)立并不斷強(qiáng)化“質(zhì)量第一”的立法理念，始終把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重。一是增強(qiáng)立法針對(duì)性。要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開(kāi)展立法工作，尤其要抓住改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，以法律規(guī)定的內(nèi)容科學(xué)合理協(xié)調(diào)利益關(guān)系，真正解決問(wèn)題。在立法模式和體例上，不求大而全，重在管用，重在實(shí)施。在立法工作機(jī)制上，不能被動(dòng)地“等米下鍋”，而要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，積極地“選米下鍋”。二是增強(qiáng)立法及時(shí)性。在立法時(shí)效上，必須反應(yīng)靈敏，針對(duì)實(shí)踐對(duì)法律提出的迫切需要，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。在具體制度設(shè)計(jì)上，既要下好先手棋，適度前瞻地研判趨勢(shì)、探索規(guī)律，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行設(shè)防和引導(dǎo)，又要精雕細(xì)刻，出細(xì)活、出好活。三是增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性。人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管不管用、能不能解決問(wèn)題。在立法中，要厘清法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法律規(guī)范，確保法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)周密、可靠管用。四是增強(qiáng)立法系統(tǒng)性。要綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，在立此法時(shí)就考慮修改，修改時(shí)就考慮另立他法。特別是要結(jié)合重要法律的出臺(tái)，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項(xiàng)制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)提高立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的成效。

（作者：全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任）