建立創(chuàng)新導(dǎo)向的分權(quán)體制和地方政府競爭模式

表面上看，我國的經(jīng)濟(jì)不景氣似乎是受全球經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，而實際上也有自身的因素，那就是過去一直沿襲的粗放型增長模式已經(jīng)走到盡頭。如前所述，這種增長模式與現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競爭模式有關(guān)，如果不改變后者，也就不可能實現(xiàn)增長模式的轉(zhuǎn)型。那么，如何才能實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型呢?我們首先需要回答的是，現(xiàn)行分權(quán)體制和地方政府競爭模式能否支持創(chuàng)新以及在多大程度上支持創(chuàng)新?

財政分權(quán)、地方政府競爭和創(chuàng)新。在現(xiàn)行分權(quán)體制下，地方政府為了獲得更多的競爭力，也可能會通過稅收和補(bǔ)貼政策來激勵家庭和企業(yè)創(chuàng)新。這主要體現(xiàn)在地方政府通過對企業(yè)技改項目和研發(fā)活動給予財政補(bǔ)貼和獎勵;或者利用上級政府設(shè)立的優(yōu)惠政策，變相給予各種企業(yè)稅收優(yōu)惠，典型的例子如設(shè)立各種高新技術(shù)企業(yè)區(qū)，入駐園區(qū)的企業(yè)可以享受一定的稅收優(yōu)惠，而入駐標(biāo)準(zhǔn)其實是由地方政府自己把握。因此，地方政府實際上有動力鼓勵創(chuàng)新活動，只不過在沒有稅權(quán)的前提下，這種激勵效果很有限。一些研究結(jié)果已經(jīng)表明，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)已經(jīng)阻礙了地區(qū)創(chuàng)新，比如周業(yè)安等(2012)最近的研究表明，無論是增值稅，還是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，區(qū)際競爭都會對地區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。

當(dāng)然，影響地區(qū)創(chuàng)新的不僅僅是稅收，更重要的還是支出。這是因為地方政府的支出會直接影響創(chuàng)新所需的投入，地方政府的教育和醫(yī)療投入等會影響當(dāng)?shù)氐娜肆Y本水平，而科研投入則直接決定當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)水平，因此，這種直接投入和創(chuàng)新活動直接關(guān)聯(lián)。同時，地方政府支出還會間接影響地區(qū)創(chuàng)新。這是因為地方政府可以通過課題經(jīng)費(fèi)、科研獎勵、財政補(bǔ)貼等方式資助當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)研究，并通過提高公共服務(wù)水平來為當(dāng)?shù)貏?chuàng)新建立良好的基礎(chǔ)設(shè)施和條件。由于涉及地區(qū)創(chuàng)新的各項投入通常都具有正外部性，會給其他地區(qū)帶來溢出效應(yīng)，結(jié)果，其中一些地區(qū)就可能會免費(fèi)乘車，降低自身投入，而享受創(chuàng)新地區(qū)帶來的好處(周業(yè)安等，2012)。結(jié)合前面我們提到的，地方政府可能對能帶來短期利益的資本更感興趣，在教育、醫(yī)療和科學(xué)研究等具有長期增長效應(yīng)的項目的投入上往往動力不足，而是更多選擇免費(fèi)乘車行為?？梢?，現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競爭直接影響到了地區(qū)創(chuàng)新，而這又進(jìn)一步影響未來的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果要試圖鼓勵地方政府創(chuàng)新，必須抓住這個根本要害，從改革現(xiàn)行制度和規(guī)范競爭行為著手，來實現(xiàn)創(chuàng)新導(dǎo)向的長期經(jīng)濟(jì)增長。

合理分權(quán)和鼓勵創(chuàng)新。我國自實施分稅制以來，出現(xiàn)了一個明顯的趨勢，那就是地方政府事權(quán)和稅權(quán)的不匹配。一方面，如圖1所示，分稅制帶來了事權(quán)向地方政府集中的趨勢，單從支出角度看，和其他經(jīng)濟(jì)體相比，我國明顯呈現(xiàn)出高度分權(quán)的狀態(tài)。再聯(lián)系到現(xiàn)有研究所發(fā)現(xiàn)的分權(quán)與地方政府競爭的各種不良后果，可以推斷出這種分權(quán)存在過度現(xiàn)象。但如果從稅收角度看，則不盡然。如圖2所示，分稅制以后，我國地方政府本級收入占總財政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的轉(zhuǎn)移支付制度，使得轉(zhuǎn)移支付收入都用于社會性支出，那么可以避免前面所講的諸多問題。但從地方政府所承擔(dān)的高比例事權(quán)以及支出偏向的情形看，有理由推測，即便是中央政府的轉(zhuǎn)移支付也有一定比例用于建設(shè)性支出，而非社會性支出。這就違背了公共品供給的基本原則，即某種物品的外部性越強(qiáng)，非競爭性和非排他性越明顯，就越需要更高一級政府供給。

從稅收角度看，我們很容易給出稅權(quán)集中的論斷，但從支出角度看，實際上是層級政府間的分權(quán)過度了。這種不對稱的財政分權(quán)體制是導(dǎo)致現(xiàn)行各種問題的最關(guān)鍵的因素之一。如果要實現(xiàn)未來的增長模式轉(zhuǎn)型，就需要適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的分權(quán)體制，這需要從兩個方面著手：

首先，從收入的角度講，需要進(jìn)行適度的分權(quán)改革。一是明確地方政府的稅權(quán)，把地稅稅權(quán)下放到各地方立法機(jī)關(guān)(人代會)，由地方自行決定所開征的稅種和稅率?；蛘哒f保留現(xiàn)行的稅收體制，但把一些適合地方征收、有可能成為地方主要收入的稅種的部分稅權(quán)下放給地方，比如賦予地方自主開征以及自主決定稅率的權(quán)力，這樣可以讓地方根據(jù)自身條件來合理選擇地稅收入組合以及稅負(fù)水平。二是要改革轉(zhuǎn)移支付制度，明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付僅僅用于社會性支出，幫助提高各地方的公共品供給水平。

其次，從支出的角度講，要進(jìn)行適度的收權(quán)改革。現(xiàn)行分權(quán)體制下分權(quán)過度主要體現(xiàn)在高外部性產(chǎn)品和純公共物品也交由地方承擔(dān)，這種過度分權(quán)不僅造成地方公共品供給不足，而且還加劇了不平等。因此，針對基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社會保障等應(yīng)該采取全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央政府統(tǒng)一供給，或者由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付專項供給，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。只有做到這些基本公共服務(wù)均等化，才能真正實現(xiàn)機(jī)會均等，也才能夠弱化現(xiàn)在嚴(yán)重的不平等局面。

地方治理模式創(chuàng)新。如前所述，地方政府競爭會給經(jīng)濟(jì)增長帶來相應(yīng)的好處，但同時也可能帶來一定的壞處。Frey(2005)提出了所謂“功能型重疊競爭轄區(qū)模型”(Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions, FOCJs)，給出了一個似乎看起來可行的地方政府競爭以及協(xié)調(diào)的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重疊競爭轄區(qū)的性質(zhì)和大小依具體的功能而定，因而是一種功能導(dǎo)向的或者服務(wù)導(dǎo)向的政府設(shè)計理念。這一點(diǎn)和傳統(tǒng)的轄區(qū)概念和行政政府概念非常不同。傳統(tǒng)的政治轄區(qū)是權(quán)力導(dǎo)向的，有固定的邊界，地方公共物品的收益和成本分擔(dān)的范圍都被限制在地理邊界之內(nèi)。因而轄區(qū)的范圍也就代表了政府的權(quán)力范圍。FOCJs則完全拋棄了這種理念，F(xiàn)OCJs認(rèn)為，政府存在的目的就是有效提供公共品，這就意味著政府的設(shè)計就必須按照居民公共品的不同需求而加以設(shè)計;同時，居民的公共品需求可能調(diào)整，因而政府也就可以隨居民的這種需求變化而自主調(diào)整。居民的公共品需求也就代表了政府的某種功能，而這種功能是政府存在的前提。

因此，F(xiàn)OCJs要求政府按功能的需要而設(shè)定，不是一成不變的，而是具有相當(dāng)大的彈性;并且居民偏好的多樣性決定了功能的多樣性和層次性，從而也決定了相應(yīng)轄區(qū)的多樣性和層次性;單個轄區(qū)可能是單一功能的，多個轄區(qū)就構(gòu)成了多個功能。不過，由于多個轄區(qū)政府的共存，就必然導(dǎo)致FOCJs是交疊的和競爭性的。在Frey等人看來，F(xiàn)OCJs本質(zhì)上是轄區(qū)因為具有征稅權(quán)，能夠?qū)ψ约旱某蓡T進(jìn)行征稅。同時這種轄區(qū)不同于傳統(tǒng)意義上的轄區(qū)，F(xiàn)OCJs是可變的，隨功能的變化而變化;并且FOCJs是由居民自由選擇出來的，如果居民都不選擇某個功能轄區(qū)，那么這個轄區(qū)也就沒有存在的理由。FOCJs最大限度地實現(xiàn)了居民的用手投票和用腳投票權(quán)，并且如Frey等人強(qiáng)調(diào)的，這種以功能為基礎(chǔ)的彈性轄區(qū)，既能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也有利于創(chuàng)新，從而改善了公共服務(wù)的提供，并且校正了公共領(lǐng)域的信息不對稱，減少了公共物品供給上的搭便車行為。盡管這種思路比較理想化，沒有考慮轄區(qū)之間、轄區(qū)內(nèi)部的交易成本，以及公共品供給中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題、居民的流動成本問題等，但其中有一些提法還是具有非常重要的借鑒意義：首先，基層政府應(yīng)該數(shù)量較多，且每個政府提供專業(yè)化的功能。傳統(tǒng)的政府體制下，基層政府和其他較高層級的政府一樣，按多任務(wù)目標(biāo)設(shè)計，呈現(xiàn)出一種“麻雀雖小，五臟俱全”的格局。這樣一種政府結(jié)構(gòu)非常容易導(dǎo)致權(quán)力固化，以及相應(yīng)的權(quán)力邊界和轄區(qū)邊界的固化，必然會帶來官僚機(jī)構(gòu)的自我膨脹。如果把基層政府功能化，而非多任務(wù)化，同時把原有的基層政府按功能分拆，增加其數(shù)量，那么政府間的競爭就會加劇，而居民的權(quán)力就會在流動中得到改善。同時，這種功能化還可以遏制政府的官僚化。

其次，賦予轄區(qū)一定的靈活性。所謂轄區(qū)靈活性，就是按照居民公共品需求來設(shè)置轄區(qū)，從而吸引居民自愿流入選擇該轄區(qū)政府。如果居民不愿在該轄區(qū)，那么又可自愿流出。居民的流動決定了轄區(qū)的存在和規(guī)模。比如，現(xiàn)在城市農(nóng)民工子女的教育問題一直沒有得到很好的解決，因為現(xiàn)有的所有方案都局限在固定的當(dāng)?shù)亟逃块T，并沒有靈活性。當(dāng)?shù)亟逃块T的本位利益和官僚化使得解決這樣一個問題非常之困難。如果按照功能化政府的思路，就可以圍繞農(nóng)民工子女問題建構(gòu)一個功能性政府，和當(dāng)?shù)亟逃块T競爭。這樣一來不僅可以遏制當(dāng)?shù)亟逃块T的壟斷，而且還可以賦予農(nóng)民工實際的權(quán)利。

再次，功能化政府還可以幫助我們實現(xiàn)區(qū)際間協(xié)調(diào)組織的創(chuàng)新?，F(xiàn)有的區(qū)際間協(xié)調(diào)組織都是基于各地政府部門，抽調(diào)人員組成的臨時性組織，或者松散型的組織。這種組織在實際的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)方面基本上沒有用處。最終都需要更高一級政府領(lǐng)導(dǎo)出面來解決該問題。按照功能性政府的思想，區(qū)際間組織可以按照區(qū)際間公共品需求設(shè)定，是某種特定功能的政府組織。比如就一條河流來說，河流的水資源利用就可以納入該組織。目前實際上也存在類似的機(jī)構(gòu)，比如長江等河道管理部門。那么為什么這些部門仍然很難起作用呢?很簡單，按照功能性組織的理念，利用河道的居民應(yīng)該自愿加入該組織并且納稅，進(jìn)而行使投票權(quán)，只有這樣該功能性組織才能夠真正起作用。而現(xiàn)行的跨區(qū)域部門都缺乏這方面的功能，因而也就無法真正提供功能性產(chǎn)品。

最后，功能化政府的另一個含義就是政府部門的“俱樂部化”。如果是沿著這一思路，那么地方經(jīng)濟(jì)的社區(qū)參與型治理(王敬堯，2006)就可以得到更好的實現(xiàn)。所謂俱樂部化，就是原先的一些政府部門按照功能化設(shè)計，就不應(yīng)該作為一種擁有強(qiáng)制性權(quán)力的部門而存在。原先的政府機(jī)構(gòu)可以縮小，更多的部門可以按照功能化建構(gòu)，并形成功能導(dǎo)向的部門。早期行業(yè)協(xié)會的設(shè)立就符合這一思路。但遺憾的是，行業(yè)協(xié)會保留了原先政府的權(quán)力邊界，并沒有真正按照俱樂部的形式運(yùn)轉(zhuǎn)，這就使得成員缺乏相應(yīng)的權(quán)利。功能化政府的設(shè)計理念不僅要求進(jìn)一步把一些政府部門分離出來，而且要求分離出來以后所設(shè)立的功能化政府部門要符合俱樂部的各項要件。

當(dāng)然，上述看法和FOCJs的本質(zhì)是完全不同的。但其中的一些思想可以運(yùn)用到對現(xiàn)行政府體系的漸進(jìn)式改革當(dāng)中，不僅可以縮小政府規(guī)模，提高對政府的約束力，而且可以讓居民獲得更有效的權(quán)利，并改進(jìn)政府的績效。