討論法治問題，主要基于兩個(gè)原因。一是經(jīng)過36年改革開放，中國(guó)已經(jīng)形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別要求以規(guī)則來改變治理方式。當(dāng)存在競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，競(jìng)爭(zhēng)能不能有充分的自由度？能不能公正地進(jìn)行？在進(jìn)行投資、交易的時(shí)候，能不能對(duì)自己行為的結(jié)果產(chǎn)生明顯的預(yù)測(cè)？在這個(gè)意義上來說，法治是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提出來的一個(gè)重要的課題。二是在改革開放初期，我們強(qiáng)調(diào)法治，否定人治，是基于文化大革命的慘痛教訓(xùn)。

這兩個(gè)原因是我們推動(dòng)法治非?；镜膭?dòng)因?，F(xiàn)代法治，最根本的是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制，要求政府和普通公民一樣共同遵循法律的規(guī)則。

如果在沒有統(tǒng)一的法律秩序的情況下進(jìn)行分權(quán)改革，不能有效地對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合，風(fēng)險(xiǎn)就大

由于在推動(dòng)社會(huì)變革的過程中，政府權(quán)力扮演了非常重要的角色，當(dāng)我們根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題——這也一直是困擾性的問題——改革與整合。我們需要改革，但如果舉措失當(dāng)，可能沒辦法整合。但如果過分強(qiáng)調(diào)整合，可能就沒辦法進(jìn)行改革。這個(gè)矛盾今天我們依然在面對(duì)。

在改革開放30多年間，最初我們通過涉外法制、對(duì)內(nèi)法制這樣兩種不同的法律體系來推動(dòng)變化。加上國(guó)家法律和地方法規(guī)的格局有很大的不同。司法也不是統(tǒng)一的，實(shí)際上全國(guó)只有最高法院是屬于全國(guó)性質(zhì)的，其他的法院都是地方性質(zhì)的。在中國(guó)，整合主要靠集中的、強(qiáng)大的權(quán)力。所以，在法律多元化的狀況下，權(quán)力必須一元化。

但在改革過程中，我們需要限制政府的權(quán)力，需要減少對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)。這樣的改革具有什么樣的基本特點(diǎn)？一言以蔽之，就是要通過外部監(jiān)督來控制權(quán)力的運(yùn)作，要通過權(quán)力的分離、互相的制衡來防止權(quán)力被濫用。也就是說，我們必須要進(jìn)行一場(chǎng)分權(quán)的改革。但整合的作用怎么發(fā)揮呢？權(quán)力分離了，法律本來就是碎片化的，我們就會(huì)面臨整合的困境。如果在沒有統(tǒng)一的法律秩序的情況下進(jìn)行分權(quán)改革，不能有效地對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合，風(fēng)險(xiǎn)就非常大。

鑒于上述現(xiàn)實(shí)，我認(rèn)為，在中國(guó)推動(dòng)法治國(guó)家的建構(gòu)，樹立一個(gè)統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的法律秩序，才能夠發(fā)揮有效整合作用，使它能夠?qū)@個(gè)權(quán)力進(jìn)行限制，讓行政權(quán)力在比較強(qiáng)大的情況下也服從規(guī)則的制約。

必須在現(xiàn)有的改革舉措中找到一個(gè)支點(diǎn)

如果我們對(duì)法治國(guó)家的形狀沒有一個(gè)清晰的概念，改革推進(jìn)過程中肯定會(huì)產(chǎn)生問題，也很難達(dá)成共識(shí)。也許現(xiàn)階段我們沒辦法立即做到認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一，但必須在現(xiàn)有的改革舉措中找到一個(gè)支點(diǎn)。

在我看來，十八屆三中全會(huì)決定有一個(gè)整體性的框架：要建設(shè)一個(gè)法治中國(guó)。這個(gè)整體框架的一個(gè)特點(diǎn)就是形成法律共同體。我認(rèn)為主要有四個(gè)方面。

第一，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

怎么維護(hù)憲法和法律的權(quán)威？文件提到，進(jìn)一步健全憲法實(shí)施的程序和機(jī)制，對(duì)一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。這是過去不太有的提法，有可能通向某種形式的憲法監(jiān)督制度。此外，決定還提出要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人權(quán)的司法保障，普遍建立法律顧問制度。我覺得這個(gè)內(nèi)容也很重要。企業(yè)的法律顧問制度早就在建設(shè)了，決定中要求普及法律顧問制度，應(yīng)該是對(duì)政府而言。就是要求政府設(shè)置法律顧問以防止決策中的違法風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)合規(guī)性，并適當(dāng)應(yīng)對(duì)行政訴訟以及關(guān)于人權(quán)的司法程序。這樣一來，“政府律師”的建設(shè)工作就會(huì)提上議事日程。

第二，司法去地方化、去行政化。

十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”。現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)在人財(cái)物方面完全依賴于地方政府，根本不可能依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。所以去地方化是一個(gè)非常重要的舉措。把人財(cái)物的管理提到省這一級(jí)，省以下的司法機(jī)關(guān)就可以擺脫對(duì)地方政府的依賴性。

再就是去行政化，最重要的表現(xiàn)是十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)改革審判委員會(huì)制度，強(qiáng)調(diào)由案件的審理者來做出判決，就意味著對(duì)“審者不判、判者不審”的現(xiàn)狀的一個(gè)糾正，意味著對(duì)審判委員會(huì)做判決的否定。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)由判決者對(duì)判決的內(nèi)容負(fù)責(zé)，這就是把審判主體的明確化作為追究錯(cuò)判責(zé)任的前提，防止在很多主體干預(yù)審判的狀況下形成的誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任的問題。從作為法院系統(tǒng)整體的審判獨(dú)立走到了承認(rèn)具體辦案的法官獨(dú)立，第一次承認(rèn)法官是獨(dú)立的審判主體。只要這樣的部署真正落實(shí)，現(xiàn)代法治國(guó)家的一條最基本的原則就確立了。

這樣一來，也許政府會(huì)擔(dān)心，群眾也有可能擔(dān)心，如果獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)被濫用？主要的對(duì)策有兩個(gè)：第一是司法公開，決定強(qiáng)調(diào)的是公開審理、判決公開，有這兩點(diǎn)，防止司法腐敗的基本條件已經(jīng)具備。第二是對(duì)律師重要作用的強(qiáng)調(diào)。只有當(dāng)行家里手不斷給檢察官的公訴書挑刺、不斷研討和批評(píng)判例的理由的時(shí)候，才能有效地防止司法權(quán)被濫用。

第三，加強(qiáng)法律體系的整合性。

比如行政執(zhí)法的整合，行政執(zhí)法與審判程序的整合，信訪制度與法治體系的整合，還有財(cái)稅制度的改革，強(qiáng)調(diào)稅收法定，還有預(yù)算的法制化?？梢钥吹剑訌?qiáng)法律體系的整合性正在一步一步地進(jìn)行。

第四，社會(huì)治理方式的改變。

十八屆三中全會(huì)決定中強(qiáng)調(diào)社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治。當(dāng)從事前審批轉(zhuǎn)到事后救濟(jì)，這種變化發(fā)生之后，很自然就會(huì)出現(xiàn)一種變化——事后救濟(jì)靠什么？主要是指司法救濟(jì)。因此，法院的功能自然要加強(qiáng)。

所以，我認(rèn)為，如果十八屆三中全會(huì)的決定真的實(shí)施了，就會(huì)確立一元化的法律體系，然后再通過權(quán)力的逐步下放和分離為法治國(guó)家建設(shè)奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

（作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)）