討論法治問題，主要基于兩個原因。一是經(jīng)過36年改革開放，中國已經(jīng)形成了市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟特別要求以規(guī)則來改變治理方式。當(dāng)存在競爭的時候，競爭能不能有充分的自由度？能不能公正地進(jìn)行？在進(jìn)行投資、交易的時候，能不能對自己行為的結(jié)果產(chǎn)生明顯的預(yù)測？在這個意義上來說，法治是由市場經(jīng)濟提出來的一個重要的課題。二是在改革開放初期，我們強調(diào)法治，否定人治，是基于文化大革命的慘痛教訓(xùn)。

這兩個原因是我們推動法治非常基本的動因?，F(xiàn)代法治，最根本的是對政府權(quán)力進(jìn)行限制，要求政府和普通公民一樣共同遵循法律的規(guī)則。

如果在沒有統(tǒng)一的法律秩序的情況下進(jìn)行分權(quán)改革，不能有效地對社會進(jìn)行整合，風(fēng)險就大

由于在推動社會變革的過程中，政府權(quán)力扮演了非常重要的角色，當(dāng)我們根據(jù)市場經(jīng)濟的需求，對權(quán)力進(jìn)行限制的時候，就會出現(xiàn)一個問題——這也一直是困擾性的問題——改革與整合。我們需要改革，但如果舉措失當(dāng)，可能沒辦法整合。但如果過分強調(diào)整合，可能就沒辦法進(jìn)行改革。這個矛盾今天我們依然在面對。

在改革開放30多年間，最初我們通過涉外法制、對內(nèi)法制這樣兩種不同的法律體系來推動變化。加上國家法律和地方法規(guī)的格局有很大的不同。司法也不是統(tǒng)一的，實際上全國只有最高法院是屬于全國性質(zhì)的，其他的法院都是地方性質(zhì)的。在中國，整合主要靠集中的、強大的權(quán)力。所以，在法律多元化的狀況下，權(quán)力必須一元化。

但在改革過程中，我們需要限制政府的權(quán)力，需要減少對市場的行政干預(yù)。這樣的改革具有什么樣的基本特點？一言以蔽之，就是要通過外部監(jiān)督來控制權(quán)力的運作，要通過權(quán)力的分離、互相的制衡來防止權(quán)力被濫用。也就是說，我們必須要進(jìn)行一場分權(quán)的改革。但整合的作用怎么發(fā)揮呢？權(quán)力分離了，法律本來就是碎片化的，我們就會面臨整合的困境。如果在沒有統(tǒng)一的法律秩序的情況下進(jìn)行分權(quán)改革，不能有效地對社會進(jìn)行整合，風(fēng)險就非常大。

鑒于上述現(xiàn)實，我認(rèn)為，在中國推動法治國家的建構(gòu)，樹立一個統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的法律秩序，才能夠發(fā)揮有效整合作用，使它能夠?qū)@個權(quán)力進(jìn)行限制，讓行政權(quán)力在比較強大的情況下也服從規(guī)則的制約。

必須在現(xiàn)有的改革舉措中找到一個支點

如果我們對法治國家的形狀沒有一個清晰的概念，改革推進(jìn)過程中肯定會產(chǎn)生問題，也很難達(dá)成共識。也許現(xiàn)階段我們沒辦法立即做到認(rèn)識的統(tǒng)一，但必須在現(xiàn)有的改革舉措中找到一個支點。

在我看來，十八屆三中全會決定有一個整體性的框架：要建設(shè)一個法治中國。這個整體框架的一個特點就是形成法律共同體。我認(rèn)為主要有四個方面。

第一，維護憲法和法律的權(quán)威。

怎么維護憲法和法律的權(quán)威？文件提到，進(jìn)一步健全憲法實施的程序和機制，對一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。這是過去不太有的提法，有可能通向某種形式的憲法監(jiān)督制度。此外，決定還提出要進(jìn)一步加強對人權(quán)的司法保障，普遍建立法律顧問制度。我覺得這個內(nèi)容也很重要。企業(yè)的法律顧問制度早就在建設(shè)了，決定中要求普及法律顧問制度，應(yīng)該是對政府而言。就是要求政府設(shè)置法律顧問以防止決策中的違法風(fēng)險，加強合規(guī)性，并適當(dāng)應(yīng)對行政訴訟以及關(guān)于人權(quán)的司法程序。這樣一來，“政府律師”的建設(shè)工作就會提上議事日程。

第二，司法去地方化、去行政化。

十八屆三中全會決定強調(diào)“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”。現(xiàn)在司法機關(guān)在人財物方面完全依賴于地方政府，根本不可能依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。所以去地方化是一個非常重要的舉措。把人財物的管理提到省這一級，省以下的司法機關(guān)就可以擺脫對地方政府的依賴性。

再就是去行政化，最重要的表現(xiàn)是十八屆三中全會決定強調(diào)改革審判委員會制度，強調(diào)由案件的審理者來做出判決，就意味著對“審者不判、判者不審”的現(xiàn)狀的一個糾正，意味著對審判委員會做判決的否定。同時還強調(diào)由判決者對判決的內(nèi)容負(fù)責(zé)，這就是把審判主體的明確化作為追究錯判責(zé)任的前提，防止在很多主體干預(yù)審判的狀況下形成的誰都不負(fù)責(zé)任的問題。從作為法院系統(tǒng)整體的審判獨立走到了承認(rèn)具體辦案的法官獨立，第一次承認(rèn)法官是獨立的審判主體。只要這樣的部署真正落實，現(xiàn)代法治國家的一條最基本的原則就確立了。

這樣一來，也許政府會擔(dān)心，群眾也有可能擔(dān)心，如果獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，會不會導(dǎo)致司法權(quán)被濫用？主要的對策有兩個：第一是司法公開，決定強調(diào)的是公開審理、判決公開，有這兩點，防止司法腐敗的基本條件已經(jīng)具備。第二是對律師重要作用的強調(diào)。只有當(dāng)行家里手不斷給檢察官的公訴書挑刺、不斷研討和批評判例的理由的時候，才能有效地防止司法權(quán)被濫用。

第三，加強法律體系的整合性。

比如行政執(zhí)法的整合，行政執(zhí)法與審判程序的整合，信訪制度與法治體系的整合，還有財稅制度的改革，強調(diào)稅收法定，還有預(yù)算的法制化?？梢钥吹?，加強法律體系的整合性正在一步一步地進(jìn)行。

第四，社會治理方式的改變。

十八屆三中全會決定中強調(diào)社會自我調(diào)節(jié)、居民自治。當(dāng)從事前審批轉(zhuǎn)到事后救濟，這種變化發(fā)生之后，很自然就會出現(xiàn)一種變化——事后救濟靠什么？主要是指司法救濟。因此，法院的功能自然要加強。

所以，我認(rèn)為，如果十八屆三中全會的決定真的實施了，就會確立一元化的法律體系，然后再通過權(quán)力的逐步下放和分離為法治國家建設(shè)奠定一個堅實的政治基礎(chǔ)。

（作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長）