圍繞穩(wěn)定稅負(fù)提高效率，在三中全會(huì)《決定》當(dāng)中也有一系列的表述。比如說，清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或國民生產(chǎn)總值掛鉤的事項(xiàng)，并且特別指出我們的教育支出占GDP的比重要達(dá)到4%這樣的目標(biāo)，這樣的事情不能再繼續(xù)了。這種掛鉤式的辦法不是財(cái)政支出管理的規(guī)范性辦法，它只是解決一個(gè)短時(shí)間之內(nèi)的特殊矛盾的一種權(quán)宜之計(jì)或臨時(shí)措施，如此等等。

第三個(gè)線索是預(yù)算管理。同樣問題是改什么，怎么改？對(duì)于目前中國財(cái)政收支的管理，特別是圍繞政府支出和政府收入的預(yù)算管理，社會(huì)上的議論非常之多。但是如果從解決基本問題基本矛盾入手，我們最需要改革的就是非規(guī)范、非透明，在管理不規(guī)范的基礎(chǔ)上也是不可能實(shí)現(xiàn)透明的。

這張圖(PPT)大體上可以把我們預(yù)算管理的現(xiàn)狀勾勒一個(gè)大概。圖中揭示的是2012年以政府收入為統(tǒng)計(jì)口徑的結(jié)構(gòu)版圖，這里不是指財(cái)政收入，而是政府收入。政府收入是在財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，再加上其它方面的政府收入。這張圖(PPT)勾畫了最大的一塊稅收收入占到54.88%，非稅收入占到9.08%。紅顏色是政府性基金收入占到4.71%，講的是各個(gè)政府職能的收入，是作為政府“私房錢”而籌集的收入，土地出讓金收入是15.76%，社會(huì)保障繳費(fèi)收入14.75%，國有資本經(jīng)營收入0.82%。大家發(fā)現(xiàn)政府有這么多收入，分成那么多塊，這個(gè)份額的分布本身看不出規(guī)范與否，對(duì)于這幾種不同份額下的政府收入，我們的管理制度是區(qū)別對(duì)待的，不是一種國民待遇的方式。比如說對(duì)于第一種政府收入稅收收入加上非稅收入，我們稱之為財(cái)政收入，目前是實(shí)行的是比較規(guī)范性的管理辦法。這里有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是這部分收入全部交給各級(jí)人民代表大會(huì)，通過審批程序之后才可以分配。另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是這部分收入也可以在各個(gè)政府職能部門之間，在各個(gè)政府支出項(xiàng)目之間，在各個(gè)地區(qū)之間進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可審批和可統(tǒng)籌是我們來衡量是否規(guī)范的兩個(gè)最重要的標(biāo)準(zhǔn)。前兩個(gè)合成的財(cái)政收入是可以做到這一條的，但是后面所屬的政府收入哪一條都做不到。比如說政府性基金收入、土地出讓金收入等等，目前雖然也作為預(yù)算或預(yù)算的附件上報(bào)給各級(jí)人民代表大會(huì)，但是各級(jí)人民代表處理辦法基本上是屬于備案制，只審不批，或者不審不批。更重要的是這些收入都是“名花有主”，不管上報(bào)到哪級(jí)人民代表大會(huì)都是不可統(tǒng)籌的，不能把張三的錢交給李四，除非張三自己愿意，但是這種愿意的可能性微乎其微。因此，表面上說我們的政府收入占GDP的比重達(dá)到35%，但是實(shí)際上政府可以動(dòng)用和可以調(diào)配的錢只是22%多一點(diǎn)，這樣一個(gè)不規(guī)范的政府收入格局怎么談得上透明。

我們?cè)倏淳唧w的數(shù)字。這張表(PPT)把前面的圖具體化了，我們可以看最下面這一行，2012年全部的政府收入相加，不是大家在預(yù)算公報(bào)上所看到的11.8萬億，而是18萬億。它占GDP的比重也不是大家平時(shí)所說的百分之二十二點(diǎn)幾，而是百分之三十五點(diǎn)幾，所以這樣一種管理并非是規(guī)范狀態(tài)。規(guī)范這種政府的收支，目前條件下并不具有實(shí)行透明的基本條件。

盡管社會(huì)上對(duì)于政府預(yù)算要求公開透明的呼聲很高，但是如果把這樣的政府收支狀況合盤托出，讓它透明，讓全體社會(huì)成員進(jìn)行所謂的評(píng)價(jià)，得到的反映我們可想而知。所以，規(guī)范和透明是必須連接在一起的，雖然丑媳婦終歸要見公婆，這是逃避不了的，但是在見公婆之前總可以梳洗打扮一番，盡可能漂亮一點(diǎn)再去見公婆，實(shí)現(xiàn)的效果就會(huì)更好。早在十年前的中共十六屆三中全會(huì)，就提出過實(shí)行全口徑預(yù)算管理的改革目標(biāo)。全口徑預(yù)算管理，在我的概念中可以講兩件事：一是把全部的政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子。我們現(xiàn)在只做到關(guān)進(jìn)了制度籠子，但這個(gè)制度不是統(tǒng)一的，一定要關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子，用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待性質(zhì)完全一致的所有的政府收支。雖然不同部分的政府收支稱謂不一樣，形式不一樣，但是它的性質(zhì)是沒有差異的，都是來自于社會(huì)成員的貢獻(xiàn)，都是政府活動(dòng)的成本，都要用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來加以對(duì)待。二是用1997年我提出的三個(gè)概念的等式，財(cái)政收支等于預(yù)算收支，等于政府收支，講財(cái)政收支是一個(gè)口徑，講預(yù)算收支是一個(gè)口徑，講政府收支說的是另外一個(gè)口徑，說明我們是不規(guī)范的，并沒有把所有的政府收支都納入預(yù)算，或者用統(tǒng)一的制度管理預(yù)算，所以看起來老話重提是非常必要的。這一次財(cái)稅體制改革方案，圍繞預(yù)算體制改革做出了明確的界定，完成這項(xiàng)任務(wù)并不是件容易的事情，我們一直并且目前依然遭受著來自于政府內(nèi)部，或者主要來自于政府的內(nèi)部的既得利益集團(tuán)的阻礙。說抽象的改革都很容易，一旦碰到具體問題就會(huì)相當(dāng)困難。所以現(xiàn)在要真正下決心，把全口徑預(yù)算管理落到實(shí)處。

《決定》圍繞著預(yù)算管理的原則只提了四個(gè)字，就是透明預(yù)算，但是透明預(yù)算的前置動(dòng)作就是規(guī)范預(yù)算。所以在很多場(chǎng)合我們講預(yù)算管理是八個(gè)字，“公開透明、全面規(guī)范”。這次三中全會(huì)圍繞預(yù)算管理改革內(nèi)容是這樣描述的。第一是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。第二是審核預(yù)算重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，審核的就是政府的支出規(guī)模及其結(jié)構(gòu)，我們現(xiàn)在表面上收入也審，支出也審，甚至有多少赤字也審，實(shí)際上哪一個(gè)都管不住，還不如說把支出能夠控制住。第三是清理重點(diǎn)支出和GDP掛鉤問題，還有實(shí)行跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制問題，周期預(yù)算的問題和中長(zhǎng)期預(yù)算問題。特別提到最后要完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，而且有時(shí)間表，到2020年至少要提到30%。這都是圍繞著預(yù)算改革所做出統(tǒng)一的部署。

我們討論了收入、支出、預(yù)算管理之后，接下來需要看政府內(nèi)部。也就是不同級(jí)次政府之間的財(cái)政關(guān)系處理辦法，這就是財(cái)政體制。對(duì)于財(cái)政體制，社會(huì)上議論很多，但是從比較專業(yè)的眼光看，很多的評(píng)論和意見都沒有說到點(diǎn)子上。中國財(cái)政體制目前存在的最主要問題，抽象的講，是作為改革目標(biāo)的分稅制走了樣，沒有完全按照分稅制的原則來構(gòu)建并處理不同級(jí)次政府之間的財(cái)政關(guān)系。具體來講，是中央財(cái)政的收支平衡和地方財(cái)政的收支平衡關(guān)系出現(xiàn)了問題。

這張圖(PPT)講的是中央財(cái)政的收支平衡關(guān)系，請(qǐng)大家忽略左側(cè)的收入，看一下靠右側(cè)的支出。2012年中央財(cái)政的支出的基本構(gòu)成大概分三塊，最上面一小條講的是中央預(yù)算存款，叫中央預(yù)算穩(wěn)定條件基金，它出了184個(gè)億，說這是一塊支出。第二大段支出45000多億，是對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。最后一塊白顏色的是18000億，是中央財(cái)政自己花的，占到全部的30%。請(qǐng)大家記住這個(gè)比例，盡管中央財(cái)政收了很多錢，但是它花在自己身上的錢只有30%，70%的錢都是用于下?lián)?。分稅制走樣要從這個(gè)比例上去解讀。

第二張圖(PPT)地方財(cái)政的收支的平衡關(guān)系，看這張圖請(qǐng)大家忽略右側(cè)的支出，專看收入。地方財(cái)政收入的構(gòu)成也分三塊。上面一塊屬于它的赤字額，就是委托中央財(cái)政發(fā)行地方債券的那一部分收入，就是它的債務(wù)收入。但是這個(gè)債務(wù)收入不是它自己發(fā)的，而是委托中央財(cái)政代發(fā)，然后再撥給它的。第二塊是和中央財(cái)政的支出相聯(lián)系。對(duì)于中央財(cái)政來講是支出，對(duì)于地方財(cái)政來講是收入。第三塊是它自己的收入有6100多億。從這三塊的比例關(guān)系上，我們會(huì)看到將近40%多依賴于上級(jí)財(cái)政的撥付，只有60%左右是它自己的收入額。對(duì)于40%以上依賴中央財(cái)政援助這樣一種收入結(jié)構(gòu)(甚至有些地區(qū)會(huì)超過50%、60%)。地方政府要想過好日子，你就得跑的勤一點(diǎn)，這好比一個(gè)多子女的大家庭，哪個(gè)孩子跑的多，父母就跟誰親，就給誰多一點(diǎn)。這樣的分稅制格局就勾畫出來了，最突出的問題就表現(xiàn)在這樣的比例關(guān)系上。

對(duì)當(dāng)前中國財(cái)政體制所出現(xiàn)的問題有兩條判斷：第一個(gè)判斷，目前中國財(cái)稅體制已經(jīng)出現(xiàn)了偏離分稅制，而重歸分錢制的現(xiàn)象。以1994年為界，1994年之前包括改革支出的前十五年，也包括改革之前的前三十年，我們基本是分錢制的財(cái)政體制。比如中央和北京之間的財(cái)政關(guān)系，北京地塊收上來的財(cái)政收入，中央拿30%，70%給北京留下，這叫總額分成，按錢劃分比例，后來稍微進(jìn)步一點(diǎn)叫分類分成，就不是總額算帳了，而是分來源了。再往后搞過什么體制呢？就是財(cái)政大包干。比如當(dāng)年首鋼采取的辦法是，中央一年要走一千萬，剩下的錢都是留給我自己的，上繳的錢數(shù)包死了，這就是一種有關(guān)錢的分配。 1994年提出分稅制的新概念，中央還專門發(fā)了關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革的決定意見，開始講明中央和地方在收入上的劃分，不能再走分錢制的路，那是老套子和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之間相關(guān)，和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不搭界。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是分稅制，把全部的稅收分成中央稅、地方稅和地方中央共享稅。這是一個(gè)劃定了各自的這種領(lǐng)地，然后各個(gè)領(lǐng)地的收入和經(jīng)營狀況又和它領(lǐng)地主人直接相關(guān)的分配辦法。人們說這是最初的分稅制，但是我們現(xiàn)在從上面兩張圖和我所說的兩個(gè)比例來看，這樣的分稅制出現(xiàn)了越來越向分錢制傾斜的現(xiàn)象?，F(xiàn)在地方財(cái)政的日子困難不是最主要的，而是越來越淪為打醬油財(cái)政，這是最重要的。最難的是它不能自主，只有打醬油財(cái)政這樣一種角色。打醬油財(cái)政不會(huì)耽誤做事，運(yùn)轉(zhuǎn)也非常有效率，但是有一條你不能自主，讓你干什么你只負(fù)責(zé)拿錢去干，只管把該做的事做好。目前的地方財(cái)政就是這樣一種狀況，所以我們把它稱為打醬油財(cái)政。本來意義的分稅制強(qiáng)調(diào)“三分”，即“分事、分稅、分管”，特別是分管。所謂一級(jí)政府財(cái)政，講的是有獨(dú)立的收支管理權(quán)，有獨(dú)立的收支平衡權(quán)。但是當(dāng)你處于一種打醬油財(cái)政的狀態(tài)，做什么事情都需要父母給你錢你才能做，這肯定不是獨(dú)立的政府財(cái)政，而是一種建立在派出制基礎(chǔ)上的一種財(cái)政平衡狀態(tài)。因此改革的目標(biāo)就是繼續(xù)堅(jiān)守分稅制，并且逐漸向它逼近，這是改革的總目標(biāo)。

在三中全會(huì)的《決定》當(dāng)中，圍繞著財(cái)政體制的改革，在原則上提了兩條，一條叫做明確事權(quán)。各級(jí)政府究竟分別管什么，事權(quán)要盡可能的劃清。接下來提到了發(fā)揮兩個(gè)積極性，當(dāng)我們讀到這句話的時(shí)候，第一感覺是久違了，1994年之前每個(gè)談?wù)摰截?cái)稅體制改革的文件都會(huì)涉及到兩個(gè)積極性的問題，但是已經(jīng)有近二十年沒有看到過兩個(gè)積極性這樣的表達(dá)。第二個(gè)感覺是說我們?cè)趦蓚€(gè)積極性的問題上遭遇了很大的麻煩，所以有必要重提發(fā)揮兩個(gè)積極性。兩個(gè)積極性并不是要發(fā)揮中央的積極性，而是如何解決地方的積極性，這是很重要的一個(gè)方向。這一次財(cái)稅體制改革部署提了幾件事情，一是要適度加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方公共事權(quán)。這和分稅制的設(shè)計(jì)是相匹配的，要逐步理順事權(quán)關(guān)系，把區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。二是提出事權(quán)和支出責(zé)任的匹配問題，跟現(xiàn)在走樣的分稅制相關(guān)。經(jīng)常聽說80%政府的職能履行在地方，50%左右以上的收入集中在中央，70%中央財(cái)政支出是撥給地方政府，這就是事權(quán)在地方，支出責(zé)任在中央。當(dāng)收支之間很難一下子做到彼此匹配的時(shí)候，在支出的線索上，可以先行一步做到支出責(zé)任和事權(quán)相匹配，上收部分地方事權(quán)到中央。三是考慮結(jié)合稅制改革，進(jìn)一步理順中央和地方收入的劃分問題。四是考慮如何完善地稅征管機(jī)制的問題。

財(cái)政體制應(yīng)擔(dān)負(fù)起推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的功能

我們分別從財(cái)政體制收入、支出、管理、體制的四個(gè)基本構(gòu)建，大致勾畫了財(cái)稅體制改革的基本方向。在這個(gè)基礎(chǔ)上我想做一點(diǎn)小結(jié)，我認(rèn)為非常之重要。前面關(guān)于財(cái)稅體制改革討論，是從總方向和總目標(biāo)，從全面深化改革逐步推進(jìn)到財(cái)稅體制改革的具體線索。到了小結(jié)的時(shí)候，我們不妨反過來去說明其中的相互關(guān)聯(lián)。首先一條，和以往的財(cái)稅改革有所不同，新一輪財(cái)稅體制改革有它具體的改革目標(biāo)，那就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，一方面和我們今天發(fā)展的進(jìn)程相關(guān)，和世界復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治格局相關(guān)，也和財(cái)稅體制在當(dāng)今社會(huì)條件下要擔(dān)負(fù)的任務(wù)直接相關(guān)。財(cái)稅體制現(xiàn)在已經(jīng)不單純是一般意義的政府收支活動(dòng)，也不單是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某一種活動(dòng)，它已經(jīng)跳出一般意義上政府收支的線索，跳出一般意義的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域范疇，延伸到包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多方面。當(dāng)今社會(huì)財(cái)稅體制要履行的功能，已經(jīng)拓展到要發(fā)揮優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、保證國家長(zhǎng)治久安的制度保障的重要作用。這樣的作用必須要由現(xiàn)代財(cái)政制度來完成，而我們現(xiàn)在的財(cái)稅體制擔(dān)負(fù)不起這樣的功能。

財(cái)稅體制要擔(dān)負(fù)起這樣一種功能，是因?yàn)槲覀円呀?jīng)到了推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化的這樣一個(gè)新的階段。我們要打造一個(gè)現(xiàn)代國家，就需要有它治理體系的基本支柱和它的基礎(chǔ)，這個(gè)基本的支柱和基礎(chǔ)現(xiàn)在看來就是財(cái)政，或者是財(cái)政制度。換言之，現(xiàn)代財(cái)政制度和現(xiàn)代國家治理體系是密切相連的。我們做財(cái)政研究的人經(jīng)常說，一個(gè)國家的治理也好，一個(gè)小家庭的管理也罷，說到底無非就是兩個(gè)線索，一個(gè)是管人管事，另外一個(gè)就是管錢。通過管錢去管人和管事，我想它很可能是現(xiàn)代國家治理的一個(gè)非常重要思路。這一次提出國有企業(yè)的管理，就是由管企業(yè)轉(zhuǎn)到管資本等等，其實(shí)都是這樣的因素。只要我們?cè)趪抑卫懋?dāng)中牢牢控制住國家財(cái)政收支的基本線索，通過管錢能夠把方方面面的事料理清楚，把方方面面的人管理妥當(dāng)，這可能就是我們推進(jìn)國家現(xiàn)代化當(dāng)中，圍繞財(cái)稅體制進(jìn)行改革的一些基本的路線圖。