順便說一句，稅收制度并不解決宏觀稅負水平有多高的問題，因為宏觀的稅負水平是由政府的支出決定的。不管你實行怎樣的稅收制度，政府支出的規(guī)模決定了政府活動成本。既定規(guī)模的政府活動成本當然要由它的社會成員來分攤，這是通過稅收制度來完成的。所以稅收制度解決的實際上是把既定的稅收負擔如何在成員之間進行分配的問題。

那么，改如何把這13萬億分配給13億人口？從稅制結(jié)構(gòu)發(fā)展的歷史進程來看，我們大致有三種選擇，第一種選擇是人頭稅，不管大人、小孩一個人頭一萬塊錢，每年照此收就是了。這種辦法簡單明了，也不易偷漏。但是大家肯定感覺它不夠文明，起碼它沒有考慮到每個人的經(jīng)濟實力、收益程度和財產(chǎn)狀況是怎樣的，這顯然是不合適的。但是在歷史上確實曾經(jīng)有過這樣的制度。第二種選擇，是把13萬億的稅收直接攤給各個企業(yè)，只向企業(yè)收。它繳完稅之后需要轉(zhuǎn)嫁，或者說向前轉(zhuǎn)嫁給消費者，或者向后轉(zhuǎn)嫁給它的股東，因為它不是一個真正意義的實體，它只不過是一個過渡階段，這就叫間接稅階段。這種辦法肯定比人頭稅好，因為它畢竟在征納關(guān)系的處理上相對隱諱一點，不易激起征納矛盾，而且征收起來也比較便利，但是它也絕對不夠公平。因為在間接稅的背景條件下，實際稅收負擔的分配依據(jù)的標準就是消費，你消費的多，消費的檔次高，你負擔的稅收就多，相反你消費的少，負擔的稅收就少，如果你不消費你的稅收就是零。當在富人和窮人消費、納稅之間做對比，特別是它繳納稅收和其收入做對比的時候就會發(fā)現(xiàn)，越富的人繳納稅收實際上是越少的，這叫累退稅。第三個選擇就是按所得或財產(chǎn)進行分配。把13億人口的收入額加總求和，然后和13萬億做一個加權(quán)平均分配，或者是把全體中國人的財產(chǎn)加總求和，再和13萬億做一個加權(quán)直接分配，這叫發(fā)達的直接稅時代。

從歷史發(fā)展上我們大致可以分成三個階段：第一種叫簡單原始的直接稅，以人頭稅做代表。第二種是間接稅。第三是發(fā)達的直接稅。今天的世界上沒有任何一個國家單獨實行某一方面的稅制結(jié)構(gòu)，而是兼容各種結(jié)構(gòu)。只不過有的國家發(fā)達直接稅的占比高一點，有的國家間接稅的占比高一點。對中國而言，我們基本處在間接稅的時代。因為當我們說流轉(zhuǎn)稅占到70%以上，企業(yè)來源稅占到90%的時候，意味著我們的稅收整體上都是附著于價格，通過在經(jīng)濟交易活動當中的轉(zhuǎn)嫁來實現(xiàn)的。因此我們很難把握稅收的歸宿究竟在什么地方，甚至很難說政府有通過稅收去調(diào)節(jié)經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配的這樣一個渠道和把握。在這種條件下，我們必須要改變調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，雖然它是一個漫長的事情，但是這件事現(xiàn)在就必須著手來做。

減少間接稅的同時增加直接稅

我們到底要做什么，從兩張圖當中歸結(jié)出兩條，一條要增加直接稅，一條要減少間接稅，這是大家能夠看到的。要增加個人稅，減少企業(yè)稅，這兩方面的方向綜合在一起說的是一回事。我們今天談的直接稅主要是講對個人征收直接稅，而不是對企業(yè)公司征收的直接稅。只要通過增加對個人直接征收的直接稅，就可以達到稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題，所以就是要增加直接稅，或者叫增加直接稅的比重，同時實現(xiàn)減少間接稅或減少企業(yè)繳納稅收的目的。

十八屆三中全會《決定》和財稅體制改革相關(guān)的大概分兩個層面，一個是原則的界定，再一個是具體內(nèi)容。《決定》涉及財稅改革講了24個字的基本原則，包括完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率。這24個字當中，歸結(jié)為財政收入體系的改革，或者說是稅制的改革有12個字。完善立法，就是要用法律而不是一般意義的政府法規(guī)形式，把稅收征納關(guān)系界定清楚。改革稅制講的是改革稅收制度的結(jié)構(gòu)。最后是穩(wěn)定稅負，在穩(wěn)定稅負的前提下來改革稅收制度。我們說整個稅收制度的改革和規(guī)劃有了一個很清晰的描述，包括完善地方稅體系，逐步提高直接稅的比重，也包括推進增值稅改革，調(diào)整消費稅，建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法等等方面。我們把這些內(nèi)容串接在一起，拼湊成一個稅收制度改革的整體路線圖的時候，可以做這樣的歸結(jié)，把這些內(nèi)容區(qū)分為幾個線索。第一個線索是穩(wěn)定稅負。穩(wěn)定稅負給大家傳遞的信息有兩個，一是這一次稅收制度的改革不以提高稅收負擔為目標。二是這次財稅改革基本不涉及到降低稅收負擔這樣一個目標。稅收負擔或者總體的宏觀稅負水平是不增不減大致穩(wěn)定的。緊跟著提的是逐步提高直接稅比重，在穩(wěn)定稅負的天花板下面，實施逐步提高直接稅比重調(diào)整，必須同時降低間接稅的比重，或者說是間接稅和直接稅的比重同步增減、互相呼應(yīng)的改革，而不是單純某一方面的。

接下來的問題說到第三層面，要減間接稅怎么減，減什么？要增直接稅，怎么增？增什么？目前來說降低間接稅也好，減少間接稅也罷，其基本途徑是目前正在全國推進的營業(yè)稅改征增值稅的改革。營改增從稅收增減效應(yīng)來講，屬于一種減稅的改革。營改增的減稅效應(yīng)大致分三步曲，從上海去年1月1日實現(xiàn)營改增，到去年9月份逐步拓展到9省3市，再到今年8月份擴展到全國范圍的營改增這是第一步曲，這第一步曲大致減稅的額度是2000-3000億元。大家可以做初步的測算，去年全國一年營改增減稅額是480個億，今年8月1日當上海的1加6方案推廣到全國的時候，對外公布的數(shù)字是1200億元，如果由此推廣到全年，明年增長到2000到3000億元是完全有可能的。第二步曲是目前正在全國推廣的1加6，加上我們影視是1加7，在此基礎(chǔ)上明年加上鐵路運輸和郵政服務(wù)。如果推廣到全國所有行業(yè)全面實行營改增，減稅的額度會躍升到5000億元上下。第三步曲是《決定》當中還提出，在營改增全面實現(xiàn)之后，還要圍繞著增值稅的改革適當簡化稅率。目前增值稅的稅率已經(jīng)復雜到有四檔稅率了，這是當今世界上頗為復雜的增值稅稅率，這樣的增殖稅稅率不是我們改革的初衷。1994年改產(chǎn)品稅為增值稅的時候，實際上是要實現(xiàn)增值稅制自身的中性化，所謂中性化就是它不應(yīng)當影響企業(yè)投資的方向，不應(yīng)當成為影響或者左右企業(yè)投資方向的一個要素。在產(chǎn)品稅年代基本上是一中產(chǎn)品或者一個行業(yè)一種稅率，所以在選擇投資方向的時候很顯然要考慮到稅制的要素。

該如何去簡化，常識告訴我們，面對四檔稅率，它的基本操作方向不會把低稅率往高稅率去提升，而是倒過來，從高稅率開始逐步減少往下壓。所以我們也做過測算，以目前增值稅率標準稅率17%作為基準，按照2012年的數(shù)字為基礎(chǔ)，每下調(diào)一個百分點將可能減稅2000億元人民幣，下降2個點就是4000億元。如果再加上寄生于增值稅基礎(chǔ)上的其它稅，比如說城建稅、教育附加稅和地方教育附加稅，減稅額度還能再加上幾百億元，這時候就將進入到第三步曲。大家不妨統(tǒng)算一下，從第一步到第三步，圍繞著營改增可能實現(xiàn)的減稅規(guī)模，將可能達到9000到10000億元人民幣，這是相當大的減稅空間。一方面有稅制結(jié)構(gòu)自身調(diào)整的目的，與此同時我們要強調(diào)的是，這些圍繞著營改增而實現(xiàn)的減稅規(guī)模，事實上是在為直接稅的增加騰出更多的空間。

沿著這樣的思路繼續(xù)前行，就該討論直接稅該怎么增加了。這次三中全會文件涉及到直接稅的增加基本上只寫了兩個東西，第一個是開征房地產(chǎn)稅。雖然談到的是加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，實際上這里指的是對個人房地產(chǎn)征收的稅種，而不是對企業(yè)。企業(yè)的房地產(chǎn)稅是有的。對個人是屬于開征，所以是從無到有，很自然它是屬于一種增稅的改革。第二個涉及到的就是個人所得稅。文件寫的是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。我們目前的個人所得稅制實際上是分類的所得稅制，今后要由分類逐步走向綜合。關(guān)于分類綜合我只想說一件事，由分類走向綜合基本的稅收效，應(yīng)是增稅而不是減稅。比如講在現(xiàn)行的工薪所得稅基礎(chǔ)上，把其它類所得統(tǒng)一計算。即便稅率不做調(diào)整，隨著稅基的擴大，超額累計所得稅的基本特征會造成適用稅率級次的爬升。所以不用做太多的論證，它絕對是屬于增稅而不屬于減稅。如果這兩項操作能夠和營改增的推進過程同時考慮，而且兩者彼此對接，那么我們實現(xiàn)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，并且使這個稅制結(jié)構(gòu)能夠具有促進社會公平的政策目標也是有可能實現(xiàn)的。

特別請大家關(guān)注的是收入再分配問題，文件寫到收入再分配的時候提到“三個要素”，稅收、社會保障和轉(zhuǎn)移支付，這是十八大報告當中提出收入再分配的三個手段。這次文件寫的和十八大報告的寫法有一點不同，十八大報告當中提到了完善以稅收和社會保障轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，但是后面這句話是三中全會《決定》的一個添加，叫做加大稅收的調(diào)節(jié)力度。為什么沒有說加大社會保障制度，沒有說加大社會轉(zhuǎn)移支付的力度，而單指加大稅收調(diào)解的力度？因為在這三大基本手段當中，目前稅收的調(diào)節(jié)是最弱的，這種最弱的調(diào)節(jié)只能通過增加直接稅比重的辦法加以解決。這是我想跟大家交代的第一個線索。

第二是財政支出。財政支出該改什么，怎么改，我也請大家瀏覽三張圖。第一張圖(PPT)講的是財政收入占GDP的比重。這張圖告訴大家，從2004年到2012年，財政收入占GDP的比重是逐步上升的。為什么選取這個期間？因為這是政府開始重視居民收入占GDP比重的一個區(qū)間，以至于到2007年黨的“十七大”報告中寫的一個重要目標，就是要逐步提高居民收入占GDP的比重。但是結(jié)果這個比重并沒有像期望的那樣得以提升，政府收入占GDP的比重還是在逐年上升。

(PPT)第二張圖告訴我們，當我們考慮宏觀稅負的時候，不能僅僅著眼于財政收入和財政支出占GDP的比重，還要同時考慮其它方面的政府支出和其它方面的政府收入。因為在當今的中國即便做最粗的分類，即便僅僅與各級政府上報給各級人民代表大會的政府收支作為統(tǒng)計口徑，除了我們所說的財政收支這個規(guī)模之外，至少還得加上三個方面的政府收支。比如基金性的政府收支，社會保障性的政府收支，還有國有企業(yè)預算下降的收支。把這些收支加總求和，我們會看到的政府支出占GDP的比重不會停留在在22%多一點，而是會一下子躍升到35%左右。我們目前的宏觀稅負水平在世界上屬于偏高狀態(tài)，如果說22.59%還算比較適中的水平，在我們這樣的經(jīng)濟發(fā)展水平下，在我們這樣的政府支出管理的水平條件下，35%肯定屬于偏高狀態(tài)。

(PPT)第三張圖是我從網(wǎng)絡(luò)上截下來的一個畫面，它實際上揭示了我們這些年的國民收入的分配機制。這個茶壺里裝的水意味著國民收入的分配，分配的對象是居民收入，心里念叨的也是要逐步增加居民收入占GDP的比重，但是因為在壺嘴的深處鑿了一個很大的洞，所以在分配過程當中，從這個洞所流出的水遠遠多于通過壺嘴倒入居民收入碗中的水。這就是稅收收入或者財政收入或政府收入占GDP的比重逐年上升的一個分配機制的結(jié)果。

這三張圖(PPT)告訴我們，歸結(jié)為一條就是目前財政支出需要解決的最大問題，就是如何去穩(wěn)定既有的財政支出，不讓它進一步上升。

有人可能不理解，既然說我們的宏觀稅負水平屬于偏高狀態(tài)，我們的財政支出水平或者政府支出水平處于偏多的規(guī)模，為什么不能減少政府支出，而只提出一個穩(wěn)定政府支出的概念呢？請大家注意，我們的所有經(jīng)濟學教科書，涉及到政府支出這一部分的時候，都會寫入一條基本規(guī)律，叫做財政支出不斷增長的規(guī)律，我們從來沒有談?wù)撨^財政支出可以下降的規(guī)律，這是當作規(guī)律來講的。人類歷史的發(fā)展進程也表明，除非一場重大自然災(zāi)害過去之后，除非一場較大規(guī)模的戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，一般年間從來沒有過政府支出可以下調(diào)的可能性，我們能夠做的就是控制它的增長。所以考慮到中國財政支出的規(guī)模狀況，考慮到中國財政收入占GDP的比重形成的宏觀制度狀況，再考慮到我們目前國民收入的分配機制需要校正這樣的任務(wù)，這一次特別提出要穩(wěn)定稅負，主要指的是宏觀稅負水平的控制問題，這個控制實際上就是控制財政支出或政府支出。大家能夠理解，當財政支出確定之后，即便稅收負擔達不到財政支出的水平，政府也要通過其它途徑，籌集到它必須滿足的這部分維持支出運轉(zhuǎn)的財源基礎(chǔ)。所以穩(wěn)定稅負解決的是財政支出的規(guī)模問題，而不是解決其它問題。

穩(wěn)定支出無非是兩件事情，一是要穩(wěn)定目前的政府支出占GDP的比重，不讓它再進一步上升。二是政府支出的規(guī)模不再進一步擴大和提升，如果比重是講相對數(shù)字，后者講的就是絕對數(shù)字。這句話在財稅體制改革的原則當中沒有體現(xiàn)。剛才我們講圍繞財政支出提出的原則只有八個字，前四個字叫“穩(wěn)定稅負”，后四個字叫“提高效率”，提高效率指的是在穩(wěn)定稅負的約束條件下，今后政府公共服務(wù)規(guī)模的擴大和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，主要是要著眼于提高財政資金的使用效率。不能再像以往那樣，隨著公共服務(wù)規(guī)模的擴大，隨著公共服務(wù)質(zhì)量的提升而必須要求以增加政府支出為條件，這樣的時代不能再繼續(xù)下去了。