新浪長安講壇第115講，長安講壇總第246期，做客專家是中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇。他演講的題目是“新一輪財稅改革的基本方向”。

高培勇：大家晚上好，很高興利用長安講壇這樣一個平臺和大家交流。黨的十八屆三中全會對于財稅改革做出了系統(tǒng)的部署，并且從理論到實(shí)踐都有一套非常周密的考慮，我今天想以“新一輪財稅改革的基本方向”為主題和大家分享一些體會。

十八屆三中全會使財稅改革回歸本意

說到新一輪財稅改革，是區(qū)別于1994年那一輪財稅改革提出的新的改革。二十年前中國歷史上進(jìn)行了一場規(guī)模最大、影響最為深遠(yuǎn)的財稅體制改革。二十年后的今天我們又將迎來新一輪的財稅體制改革。大家對財政及財稅體制的概念應(yīng)當(dāng)并不陌生，但并不意味著我們非常熟悉它的嚴(yán)謹(jǐn)定義。說到財政，我們是在講政府的收入與支出，或者是政府的收支活動，好比每個人都有自己的收入與支出，每個企業(yè)有自己的收入與支出一樣，政府也有自己的收入與支出。所以，但凡涉及到政府的收支活動，通常用財政這個概念來表述。說到財稅體制，無非是圍繞著政府收支而形成的一系列的制度安排。不過，這兩個方面的概念不是我們今天的主題，我們今天想說的是，無論對財政還是對財稅體制，在我們看來，十八屆三中全會給予了一個純屬回歸其本意的特殊定義。

在講到財政的時候，三中全會文件表述的是，它系國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。請各位注意，在基礎(chǔ)前面沒加任何修飾語，意味著這個基礎(chǔ)是唯一的。在支柱前面加了重要兩個字，意味著它是為數(shù)不多的支柱之一。而且，以此為基礎(chǔ)，還對財稅體制的功能給予了更寬范圍的定義。比如講到科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。翻閱一下我們平日使用的教科書，可以看到，在那里，財稅的功能定位無非講的是三件事：資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。對比三中全會文件關(guān)于財稅體制定位，我們看到的要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們在教科書中所認(rèn)識到的那樣一種定義，它不僅僅涉及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且躍出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到了政治、文化、社會以及其它相關(guān)的領(lǐng)域。這是一種從更廣范圍、更深意義上的一種重新認(rèn)識。

不僅如此，再進(jìn)一步看，在三中全會文件當(dāng)中圍繞著財政以及財稅體制有“四個第一次”的歸結(jié)和表述。

首先看第一個第一次。由于三中全會定義的改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且還包括政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明建設(shè)，甚至包括黨的建設(shè)制度在內(nèi)。以往的三中全會的文件當(dāng)中，至多提到改革的任務(wù)和目標(biāo)。因?yàn)樗婕暗囊话阒皇墙?jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。與以往的三中全會文件有所不同，這次提出的改革是全方位的改革，故而必須有一個能夠覆蓋所有領(lǐng)域改革的總目標(biāo)。因此，這次三中全會文件破天荒地第一次提出了改革總目標(biāo)的概念。那么，改革的總目標(biāo)是什么呢？完整的表述是“發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。稍微分解一下，在我們看來，發(fā)展和完善中國特色社會主義制度是基本的前提，總目標(biāo)最終的歸結(jié)就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。換言之，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化是這一次全面深化改革的總目標(biāo)。

第二個“第一次”。我們剛才談到了，第一次把財政視為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。把第一個第一次和第二個第一次相聯(lián)系，可以體會出對財政本身重視程度的迅速提升。

第三個“第一次”。剛才也提到，財稅體制的功能定位得到大大的拓展，不僅僅涉及資源配置，而且包括市場統(tǒng)一、社會公平、國家的長治久安等幾個方面，把它視為重要的制度保障。

第四個“第一次”。在三中全會文件中第一次使用了“現(xiàn)代財政制度”這個字眼。在我的印象當(dāng)中，只有在上世紀(jì)九十年代使用過“現(xiàn)代企業(yè)制度”這樣的概念，它是用來描述包括國有企業(yè)之內(nèi)的企業(yè)制度的改革。使用“現(xiàn)代財政制度”并且將其放入黨的文件當(dāng)中，這在三十年來實(shí)屬第一次。而且文件還圍繞著現(xiàn)代財政制度，從立法、從事權(quán)、從稅制、從稅負(fù)、從預(yù)算、從效率等幾個方面做出了系統(tǒng)的部署。由此看來，在這一場全面深化改革的新的浪潮當(dāng)中，財稅改革可能具有非常關(guān)鍵和非常重要的意義。如同歷史上我們曾經(jīng)經(jīng)歷過的每一次和每一輪改革大潮的情形一樣，仍然是要以財稅改革來打頭陣。

財稅體制改革是一個統(tǒng)稱，它涉及的內(nèi)容方方面面，在三中全會文件當(dāng)中僅僅第五款就寫了900余字，在其它條款中也滲透著財稅體制改革的內(nèi)容。我們該如何去解讀它？我想這需要對財稅體制總體框架有一個清晰的認(rèn)定。正如同我們想了解人體結(jié)構(gòu)那樣，記得小時候?qū)W畫小人，要先畫一個頭部，然后畫一個軀干，再然后畫出四肢來，我們知道這是一個人的基本構(gòu)架。財稅體制也有其基本的構(gòu)成要素。從財政的定義可以直接推出，財政無非是政府的收入與支出，因此收入與支出就是它的兩個基本構(gòu)件。圍繞著收入與支出需要有一系列的管理，特別是能夠把收入和支出拼接在一起的管理，這種管理是通過預(yù)算來實(shí)現(xiàn)的，于是我們知道還有一個構(gòu)件是預(yù)算管理。再進(jìn)一步看，當(dāng)我們講政府收支的時候，是把整個中華人民共和國政府作為一個整體來看待的。在我們這樣一個大國，政府也是要分成若干級次的，好像老子、兒子、孫子之間的關(guān)系一樣，政府體系內(nèi)也有一個財政關(guān)系的處理，也有一個收支資金的往來，所以對此要有一個體制上的安排，這就是它的另一個構(gòu)件——財政體制。這四個構(gòu)件拼湊在一起，恰恰就是財稅體制中的四個基本構(gòu)成要素：財政收入、財政支出、預(yù)算管理和財政體制，簡稱為“收、支、管、體”。我們今天圍繞著新一輪財稅體制改革的方向的討論，就是要從這四個基本構(gòu)件入手。

我們先看財政收入改革，改什么？這是我們首先需要回答的問題。

稅種稅源結(jié)構(gòu)改革是財政收入改革主要內(nèi)容

我請大家看兩張圖(PPT)。

第一張圖是2012年中國稅收收入制度的結(jié)構(gòu)版圖。我們從中一下子捕捉到的基本信息，是其中有很大一塊的比例或者說是份額是一般流轉(zhuǎn)稅。一般流轉(zhuǎn)稅在這里指的是增值稅和營業(yè)稅。順時針再接著走，是特殊流轉(zhuǎn)稅，它指的是消費(fèi)稅。再順時針走是其它流轉(zhuǎn)稅，包括關(guān)稅、城建稅等等。接下來，就是企業(yè)所得稅和個人所得稅。再然后是其它稅，只占了4.3%這樣一個很小的份額。

當(dāng)這樣的結(jié)構(gòu)版圖呈現(xiàn)在我們眼前，大家第一印象是什么？可能會是這個結(jié)構(gòu)不很均勻，有的塊頭很大，有的塊頭就很小，它不是一個均勻的分布。再進(jìn)一步來看，這些稅可以分為直接稅和間接稅，三類流轉(zhuǎn)稅都屬于間接稅，因?yàn)樗羌耐杏诨蛘吒綄儆趦r格并通過價格渠道去轉(zhuǎn)嫁的稅種。我們可以試著把這三個流轉(zhuǎn)稅份額相加，一般流轉(zhuǎn)稅占了55%，特殊流轉(zhuǎn)稅占了9%，其它流轉(zhuǎn)稅占了6%，加總求和超過70%。再來看看直接稅，我們把企業(yè)所得稅和個人所得稅統(tǒng)稱為直接稅，它的比例是多少？加總求和是26%，不過四分之一左右。其它類雜項(xiàng)還有很多。這意味著我們整個的稅制結(jié)構(gòu)，目前是一個不均衡的結(jié)構(gòu)，而且是一個以間接稅為主體，并且向間接稅一邊倒的稅制結(jié)構(gòu)。這是我們的一個基本判斷。

(PPT)第二張圖，是2012年中國稅收收入來源的結(jié)構(gòu)版圖。剛才我們講的是稅種結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在我們來看稅源結(jié)構(gòu)，是誰把稅交給政府的？這張圖也是一個并不很均衡的結(jié)構(gòu)，但這不是主要的，重要的是請大家一個版塊一個版塊看一下所標(biāo)識的名稱。假定我們從黃顏色開始，國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份公司、股份合作企業(yè)、私營企業(yè)、涉外企業(yè)，其中，只有一個不被稱之為企業(yè)的份額，我們稱之為其他，大家也可以把它視為個人。由此可見，當(dāng)前中國稅收的絕大部分都是由企業(yè)繳納的，而不是由個人繳納的。具體的數(shù)字是，由企業(yè)納稅的比例和企業(yè)來源的稅收比例占到全部稅收收入的90.5%，來自個人繳納的份額只占9.5%。而且。這9.5%當(dāng)中有6%是個人所得稅，而個人所得稅是通過單位代扣代繳的形式上繳的。這意味著在當(dāng)今的中國，我們作為每一個自然人能夠有機(jī)會和稅收打交道的場合并不是很多。這是一個很重要的事情，它表明我們整個的稅源結(jié)構(gòu)也不是一種均衡的結(jié)構(gòu)，基本上是企業(yè)繳納稅收一頭沉，而個人繳納稅收微乎其微。

我們來回答第二個問題，該怎么改？“十八大”報告關(guān)于稅收制度改革方向就寫了八個字，叫“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平”。意思是說通過稅收收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來達(dá)到促進(jìn)社會公平的目的。這意味著，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，我們要把社會公平作為一個重要的要素納入到稅制設(shè)計的棋盤。迄今為止，在稅收制度的設(shè)計過程中，我們不能說不考慮稅收的公平要素，但是相對而言，我們考慮更多的是如何把既定規(guī)模的稅收比較迅速、方便、有效的收集上來，而對公平的考慮相對是不多的。這和當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)地位并不相稱，也和我們要建立現(xiàn)代財政制度，從而形成現(xiàn)代國家治理體系這樣一個改革總目標(biāo)并不匹配。也就是說，我們已經(jīng)到了要把社會公平作為一個重要要素納入稅制設(shè)計棋盤的時候。

我說一個現(xiàn)實(shí)的例子。到今年12月31號，我們的年度財政收入會突破13萬億，中國人口恰好是13億，13萬億財政收入和13億人口相對接，意味著每個中國人，不管是剛出生的小孩，還是瀕臨死亡的老人，平均計算，每人每年落在身上的稅收負(fù)擔(dān)至少是一萬元人民幣(6.0915, 0.0080, 0.13%)。如果以一家三口為基本單位，每個中國家庭每年要向國家繳納的稅收至少是三萬元人民幣。我們應(yīng)該實(shí)行怎樣一個稅制結(jié)構(gòu)，把這13萬億的稅收比較公平的分配到13億人口身上，是稅收制度要解決的一個非常突出的問題。