未來的出路還是要充分發(fā)揮市場的力量,把近郊與遠郊聯(lián)系起來,把需求和供給聯(lián)系起來——通過土地流轉(zhuǎn)改變權(quán)屬,通過土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)讓改變用途。
不管新型城鎮(zhèn)化藍圖如何去描繪,有兩個基本問題必須解決。其一是地從哪里來,其二是錢從哪里來,這兩個問題經(jīng)常糾纏在一起。城市建設(shè)需要地,產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要地;農(nóng)村建設(shè)需要錢,城鎮(zhèn)投資也需要錢。城市有錢缺地,農(nóng)村有地缺錢,這兩者如何有機互動,是新型城鎮(zhèn)化要解決的一個核心問題。
城鎮(zhèn)化是一個空間不斷積聚的過程。成都前些年在學習上海經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出過三個集中——“工業(yè)向園區(qū)、農(nóng)民向城鎮(zhèn)、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”,這是符合經(jīng)濟規(guī)律的。農(nóng)業(yè)時代,土地產(chǎn)出即便有差異,總體上來說差別也不大;工業(yè)時代單位土地的產(chǎn)出就產(chǎn)生極大的差異,服務(wù)業(yè)釋放的土地潛力更大。所以伴隨著工業(yè)化進程,城市能創(chuàng)造更多就業(yè)。城鎮(zhèn)化的根本動力是勞動力對工作機會的追逐,就像游牧民族逐水草而居一樣,哪里有工作就去哪里。
但現(xiàn)在問題是“居”不下來,原因有二:其一當然是制度制約,比如戶籍;其二是經(jīng)濟制約,農(nóng)民有很大一筆資產(chǎn)是帶不走的土地,無法變現(xiàn),難以獲得在城市立足的原始資本。
不解決這個問題,城鎮(zhèn)化就永遠拖著一條尾巴。即便農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)找到了工作,附在土地上的收益仍然是他不能放棄的。如果能夠把這份土地的收益變現(xiàn),有可能成為他進入城市的原始積累。在現(xiàn)有的制度安排下,農(nóng)民有資產(chǎn),但沒有資本。城市土地資本化了,居民資產(chǎn)可以抵押借貸,也可以享受增值,而農(nóng)村土地沒有資本化,農(nóng)民資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)化。
可行的出路在于土地資本化和市場化。土地價值來源三個方面:一是在哪兒(區(qū)位),二是歸誰所有(權(quán)屬),三是干什么(用途)。資本化的過程就是改變權(quán)屬和用途的過程。
現(xiàn)在的征地-批租模式,一是變權(quán)屬,從農(nóng)民(集體)手里變成國有;二是變用途,把農(nóng)地改成建設(shè)用地或者工業(yè)用地改成住宅/商業(yè)用地。這種模式成為當前矛盾的焦點,政府成為唯一的土地提供者,造成了很大的尋租空間;城市近郊不斷被吞噬,而遠郊則由于地租價值不高而缺乏投入,遠郊的存量無法利用,而遠郊與近郊的脫節(jié)又在制造新的差距。
未來的出路還是要充分發(fā)揮市場的力量,把近郊與遠郊聯(lián)系起來,把需求和供給聯(lián)系起來——通過土地流轉(zhuǎn)改變權(quán)屬,通過土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)讓改變用途,開發(fā)權(quán)在國外是成熟的模式,可以借鑒。成都重慶在往這個方向探索。城市發(fā)展還需要地,一面是耕地紅線守不住了,一面還有2.5億畝的集體建設(shè)用地。要把這個存量調(diào)動起來,既可以保護耕地,也可以利用城市的資本進行鄉(xiāng)村整治,還有助于農(nóng)民進城。
這樣的話會造成幾個結(jié)果。第一,征地成本可能會提高,因為不僅需要買地,還要買開發(fā)權(quán);但也可能會降低,因為供給增加了,可以通過市場化行為來平衡。第二,政府可以通過這種方式強化決策的科學性,實現(xiàn)二次分配。把城市化的紅利分一塊給沒有趕上城市化的次發(fā)達地區(qū)。第三,農(nóng)民自主性增強,想走也能走。第四,保護了耕地。通過調(diào)動存量變流量土地,而不是純粹增加城市土地。這邊復耕完成了,那邊才能增加建設(shè)用地指標。
當土地不能流動的時候,它只是資產(chǎn),如何把資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本,是釋放土地的地租價值、提高農(nóng)民收益和博弈能力的關(guān)鍵。說到底,新型城鎮(zhèn)化的癥結(jié)與其說是缺少土地,不如說缺少資本;與其說是缺少資本,不如說是缺少撬動轉(zhuǎn)化魔方的制度保障。
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