四、建立國家資源委員會——政府不再掌管、支配、經(jīng)營性國有自然資源

我國自然資源（國土資源）雖名為國家所有，實則為政府（中央和地方）所有。例如，關于土地問題，《憲法》規(guī)定，城鎮(zhèn)土地為國家所有（即政府所有），農(nóng)村地方為集體所有。然而，集體所有的“產(chǎn)權”十分脆弱，地方政府可隨意以“征購”侵占。實際也成為“政府所有”。與此同時，傳統(tǒng)體制給人們養(yǎng)成了一種傳統(tǒng)習慣意識，認為“國有”就是甚至只能是“政府所有”，“天經(jīng)地義”不容置疑。正是在傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)意識的支配下，一些地方政府便憑籍權力搞“拆遷”（甚至暴力拆遷），在農(nóng)村置集體所有制“產(chǎn)權”于不顧，搞土地“征購”（低價征購），政府壟斷了土地的供給、審批、定價，收取巨額土地出讓金以及其它相關稅費，作為自身財政取代的重要財源。嚴重的是，政府多有短期行為，土地批租一般為30年、50年或70年，許多現(xiàn)任政府總想在自己任期把經(jīng)濟搞上去，便把今后幾十年要用的土地盡多盡早地批租出去，換來巨額資金，形成投資熱、開發(fā)區(qū)熱、城鎮(zhèn)擴建熱，不僅短期造成經(jīng)濟過熱，甚至還會長期造成水土流失、破壞資源與環(huán)境、窒息今后經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。這就是“土地財政”造成的流弊，但追本溯源，是壟斷土地資源的結(jié)果，是自然資源開發(fā)、經(jīng)營中“政企不分”的產(chǎn)物。不僅如此，隨著新地區(qū)開發(fā)和舊地區(qū)改建，隨著基礎設施不斷改善，地價和房價相互推漲，地方財政收入倍增。官員和開發(fā)商相互勾結(jié)日盛。無怪乎各地熱衷于建造豪華大廈、別墅、高爾夫球場，而保障、廉租房、經(jīng)濟適用房的建設卻冷淡應對。也無怪乎中央雖三令五申而房地產(chǎn)市場漲勢難以平抑。無怪乎近些年前落馬官員中土地及基建官員居多。這從一個方面表明政企不分，政府對國土資源的壟斷已成了貪腐罪行的淵藪。為此，必須從體制上把政府從自然資源所有者的地位（寶座）上摘除出來，由政府之外的另一個作為國有經(jīng)濟實體的機構——國家資源委員會來掌管。

各級建立國家資源（包括土地）委員會，由各級“人大”授權作為國有資源的所有者載體，受各級“人大”管轄，對各級“人大”負責，接受本地政府及有關部門監(jiān)督。土地和其它自然資源一樣，一經(jīng)開發(fā)、利用和經(jīng)營，便成為經(jīng)營性資產(chǎn)，如果批租給國有企業(yè)經(jīng)營（也可批租給私人企業(yè)經(jīng)營），就應歸國有經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會管轄。這符合“所有權與經(jīng)營權相分離”的原則。國家資源委員會作為受權的所有者，應負責審查政府或有關部門提出的資源開發(fā)利用規(guī)劃，負責審查資源開發(fā)人（國有或私人公司）的資格，舉行多次聽證會，并報“人大”有關機構審議通過。凡屬用于高速公路、鐵路、公屋建造、機場、碼頭等基礎設施建設所需用地以及須由國家壟斷的重要戰(zhàn)略資源（如鈾、黃金、稀土等），一經(jīng)本地“人大”及上級國家資源委員會批準，便可交由當?shù)卣嘘P部門（如國土資源部門、城建部門）開發(fā)使用；凡屬用于經(jīng)營性的商品房建造和其它自然資源的開發(fā)和經(jīng)營，按公平、公開、公正原則向國有企業(yè)和私人企業(yè)招標，分別將土地或其它自然資源的使用（開發(fā)）權轉(zhuǎn)讓給國有企業(yè)或私人企業(yè)。國家資源委員會自身不從事經(jīng)營，只收取資源使用權轉(zhuǎn)讓金，并可以此收入建立國有資源開發(fā)基金，此項基金及其收益（經(jīng)“人大”同意及上級國家資源委員會同意）可用于資助政府的環(huán)保工程、公屋建設、購買本地政府發(fā)行的債券。而且，國家資源委員會的主要財政收支項目及狀況應通過聽證會公示，均須向“人大”常委員會有關部門報告并審議。至于政府的國土資源部門，負責的是資源規(guī)劃、環(huán)境保護和治理及制定各有關政策法則以及管理屬于國家壟斷重要戰(zhàn)略資源。

此外，一些跨地區(qū)（縣、市、?。┑闹匾匀毁Y源（如河流、礦脈等）應設立專門資源管理機構，作為全國資源委員會下屬分支機構，便于對上、中、下游進行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理開發(fā)和利用（美國密西西比河流域的管理與利用經(jīng)驗可供借鑒）。

上述關于重塑“國資委”和成立國家資源委員會的建議，目的在于把經(jīng)營性國有資產(chǎn)和國家資源從政府所有制中解脫出來，我曾在文章中將這種“剝離”稱之為政府“瘦身”，讓政府從一切經(jīng)營性活動中脫身出來。使作為國家政治實體的政府可全力鑄造成“公共服務性”政府。而國有資產(chǎn)委員會和國家資源委員會均作為國有經(jīng)濟的體制載體，由“人大”授權行使作為國有經(jīng)濟所有者的職能。這樣，作為國家政治實體的國家和作為國有經(jīng)濟實體的國家便截然分開，徹底貫徹“政企分開”和“政經(jīng)分開”，涇渭分明，各盡其責。

五、政府“瘦身”、公有制主體、政府壟斷

我主張把經(jīng)營性國有資產(chǎn)和國家資源從政府所有制中剝離出來，決非摒棄“國企”。我曾多次著文提出，應該退出經(jīng)營性行業(yè)與領域的是政府，而不是國有企業(yè)。但有人擔心，一旦政府“瘦身”，不能直接掌管國有企業(yè)和國有資源，會使國有企業(yè)失去“國有”或“公有制”的社會經(jīng)濟屬性，特別是會危及公有制主體地位。我認為這種擔心是沒有必要的。按憲法規(guī)定，作為國家的最高權力機構是“人民代表大會”（簡稱“人大”），國務院是由“人大”授權和任命的，代表國家履行政治實體的職能，同樣，全國“人大”有權（或通過修訂憲法）設立新型國有經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會（經(jīng)營性實業(yè)資產(chǎn)、經(jīng)營性金融資產(chǎn)）及國有經(jīng)營性資源管理委員會，授權他們作為國家代理人掌有國有經(jīng)營性資產(chǎn)和資源；盡管他們已獨立于政府之外，卻是國有經(jīng)營性資產(chǎn)和資源的所有者或出資人，國有經(jīng)營性企業(yè)的國有屬性和公有制屬性絲毫未變。這種擔心，還是所謂“唯有政府才能代表國家”的傳統(tǒng)觀念作祟。

應強調(diào)指出，我不同意泛泛講國有企業(yè)要全部退經(jīng)營性行業(yè)與領域，為什么？理由很簡單，我國社會主義市場經(jīng)濟體系是以公有制為主體，即國有經(jīng)濟應控制關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，其中包括像金融、航空、通訊等關系國民經(jīng)濟命脈的經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領域。這些重要經(jīng)營性行業(yè)和領域，國有經(jīng)濟不僅不應退出，而且須確保其主體地位。至于其它廣大經(jīng)營性行業(yè)和領域，國有經(jīng)濟完全可以逐漸收縮甚至完全退出；但一旦有某一經(jīng)營性行業(yè)或領域為私人大集團公司或外國跨公司所壟斷，國營企業(yè)應該重新進入，以平抑壟斷，促進競爭。

此外，另有些人借口“事關國計民生”，把一些主要經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領域變成國有企業(yè)壟斷行業(yè)和領域，由于政企尚未完全分離，實際也由政府壟斷。例如銀行業(yè)雖屬經(jīng)營性、競爭性領域，但四大國有銀行（工行、建行、中國、農(nóng)業(yè)）幾乎壟斷了存貸業(yè)務。例如，據(jù)報道，2010年整個銀行業(yè)人民幣存款余額突破80萬億元，其中民營銀行約2000億元，僅占0.3%左右，微不足道。即使著名的“民生銀行”，雖名為民營銀行，資本金主要來自民間私人，但卻按“民有、黨管、國營”模式構建。國有銀行主要向國有大中型企業(yè)服務，民間中小企業(yè)多年來告貸無門，于是地下錢莊盛行，私人融資往往被扣上“非法”融資的帽子，私人中小企業(yè)的資金融通瀕臨絕路。2012年3月28日國務院決定以溫州作為金融綜合改革試點，要規(guī)范發(fā)展民間融資。雖說這僅是打破“壟斷”冰山之一角，但意義重大。

所謂公有制經(jīng)濟須在重要經(jīng)營性、競爭性領域占主體地位，決不是應由公有制經(jīng)濟實行壟斷，而應給市場競爭留下足夠空間。例如，航空業(yè)既屬于國家控制的國家經(jīng)濟命脈，也是一個經(jīng)營性、競爭性行業(yè)。要實現(xiàn)國家控制，只需作為政治實體的政府掌握了機場、航空調(diào)度、航空通訊、安全檢查等要害部門就行。從一方面講，這些是政府必須壟斷的要害部門；另一方面，又是政府必須提供的而且只能由政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務。國有航空公司雖應是這一市場的主體，但不應壟斷。

為了開展競爭和提高競爭力，中央國有航空公司和地方國有航空公司可以在自愿互利的基礎上分別組成幾個大型航空集體公司，大型國有航空集團公司的控股者可以是中央國有航空公司，也可以是效益好、有實力的地方國有航空公司。還有，各國有航空公司或集團公司不僅可以吸收民企投資或外資投資，還應接納私營航空公司和外國航空公司參與競爭，以期相互激勵和相互促進。這樣，在這一事關國家經(jīng)濟命脈的經(jīng)營性、競爭性領域中，可以形成一個既有控制又有競爭，既有公有制主體地位又有多種所有制共存共榮的、生動活潑的社會主義市場經(jīng)濟。我們應堅定不移地發(fā)展公有制經(jīng)濟，也應堅定不移地支持、發(fā)展非公有制經(jīng)濟。

近年來，許多學者抨擊“壟斷”，一個重要原因就是一些本不該被“壟斷”的經(jīng)營性、競爭性行業(yè)或產(chǎn)品，被政府所掌有、支配的國有經(jīng)濟“壟斷”了。而歸根到底，就是“政企分開”尚未徹底，政府難以忍痛“瘦身”，依然掌管支配控制不少資源性產(chǎn)品和經(jīng)營性、競爭性行業(yè)；有的地方政府擔心一放開便“失控”、出亂子，甚至有的地方連出租車行業(yè)也要由它所支配的國有公司來“壟斷”，實在令人匪夷所思。“壟斷”問題若不很好解決，我國便難以建成有效的社會主義市場經(jīng)濟。其實，該由國企或政府壟斷的行業(yè)或資源產(chǎn)品是很少的（如黃金、鈾、稀土、軍工企業(yè)及產(chǎn)品等），什么行業(yè)或資源產(chǎn)品必須由國企或政府“壟斷”，應該由“人大”通過壟斷立法明確規(guī)定。