去冬今春我國(guó)相繼出臺(tái)了兩項(xiàng)社會(huì)反響強(qiáng)烈、飽受爭(zhēng)議的公共政策——異地高考和“國(guó)五條”。盡管內(nèi)容迥異，但就政策過(guò)程及影響而言，二者十分神似，是同一種政策模式的延續(xù)。

該模式的做法是，中央出臺(tái)原則性意見(jiàn)或規(guī)定，由地方逐級(jí)出臺(tái)方案或細(xì)則。比如異地高考，中央不出臺(tái)具體方案，只原則性要求各省根據(jù)學(xué)生學(xué)籍及家長(zhǎng)工作、居住、社保等制定準(zhǔn)入門(mén)檻，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出臺(tái)方案;部分省還要市縣出臺(tái)具體方案。“國(guó)五條”雖明定二手房交易須繳20%個(gè)稅，但要各省出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，少數(shù)省份還要所轄城市出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的細(xì)則。由于中央“偷懶”、地方敷衍，所以該模式的實(shí)際效果往往不是政策逐級(jí)具體化，而是政策逐級(jí)細(xì)碎化。

其突出弊端是，第一，政策細(xì)碎化，執(zhí)行難度大。同一政策在不同省份甚至同一省份的不同縣市之間執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各不相同，既增加了遵守難度和服從成本，也為尋租提供了便利。

第二，中央政策權(quán)威受損。有的省市異地高考、“國(guó)五條”被譏為“零”開(kāi)放或“零”實(shí)施;有的省份“國(guó)五條”實(shí)施細(xì)則惜墨如金，僅百字余;有的省干脆未出臺(tái)具體方案或細(xì)則，連一紙解釋都沒(méi)有。包括最近傳出的“國(guó)五條政策落空：全國(guó)僅北京征住房20%個(gè)稅”等消息，都對(duì)中央政策的權(quán)威性造成了挑戰(zhàn)。

第三，政策效果有限，徒增社會(huì)風(fēng)浪。目前看來(lái)，無(wú)論異地高考還是“國(guó)五條”，都遇到了進(jìn)行不下去的困難，但在其出臺(tái)過(guò)程中，卻吊足了大家的胃口，輿論界的狂風(fēng)巨浪已經(jīng)抬高了人們對(duì)此的期待。

第四，允許地方上制定與中央略有出入的政策，說(shuō)明這項(xiàng)政策本身往往有欠成熟、欠理性之處。比如異地高考旨在解決流動(dòng)人口子女就地教育難的問(wèn)題，以及由此難題派生的流動(dòng)人口夫妻兩地、骨肉分離(丈夫在異鄉(xiāng)謀生，妻子在家鄉(xiāng)陪讀)問(wèn)題，但結(jié)果就在一些城市引發(fā)本地人口與外地人口爭(zhēng)奪教育資源的辯論和沖突。又如新“國(guó)五條”規(guī)定出售有關(guān)住房按20%征稅，北京“國(guó)五條”細(xì)則明確出售五年以上唯一住房免征個(gè)稅，原本是保證居民住房剛需，限制房地產(chǎn)投機(jī)，但卻不曾料到，為了逃避稅收，北京、上海、南京、天津等地居民排隊(duì)離婚。

我國(guó)是非均衡的發(fā)展中大國(guó)，不同地域、階層、民族間差別懸殊，全國(guó)性公共政策由地方自定實(shí)施細(xì)則本合情合理。但是，這種對(duì)差異的尊重決不意味中央可在不對(duì)地方情況做詳盡摸底的情況下，草率出臺(tái)籠統(tǒng)原則，而后高高在上地命令地方出具體方案。如此，則表面尊重地方，實(shí)則坐等地方“上有政策，下有對(duì)策”，坐等全國(guó)政策細(xì)碎化、粗糙化。正確做法應(yīng)是中央出臺(tái)的全國(guó)性政策方案中已通盤(pán)考慮各地情況，分門(mén)別類地規(guī)定了不同原則和辦法。只在確實(shí)不宜具體之處才明定原則、由地方自定細(xì)則。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，規(guī)則過(guò)于細(xì)碎復(fù)雜，則既會(huì)增加服從成本，也會(huì)增添尋租機(jī)會(huì)。我國(guó)政府層級(jí)繁多、國(guó)情超級(jí)復(fù)雜的特征決定了全國(guó)性政策須以統(tǒng)一、簡(jiǎn)易、有效為優(yōu)。

▲(作者是北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授)