去冬今春我國相繼出臺了兩項社會反響強烈、飽受爭議的公共政策——異地高考和“國五條”。盡管內(nèi)容迥異，但就政策過程及影響而言，二者十分神似，是同一種政策模式的延續(xù)。

該模式的做法是，中央出臺原則性意見或規(guī)定，由地方逐級出臺方案或細則。比如異地高考，中央不出臺具體方案，只原則性要求各省根據(jù)學(xué)生學(xué)籍及家長工作、居住、社保等制定準入門檻，在規(guī)定時間內(nèi)出臺方案;部分省還要市縣出臺具體方案。“國五條”雖明定二手房交易須繳20%個稅，但要各省出臺實施細則，少數(shù)省份還要所轄城市出臺實施細則的細則。由于中央“偷懶”、地方敷衍，所以該模式的實際效果往往不是政策逐級具體化，而是政策逐級細碎化。

其突出弊端是，第一，政策細碎化，執(zhí)行難度大。同一政策在不同省份甚至同一省份的不同縣市之間執(zhí)行標準各不相同，既增加了遵守難度和服從成本，也為尋租提供了便利。

第二，中央政策權(quán)威受損。有的省市異地高考、“國五條”被譏為“零”開放或“零”實施;有的省份“國五條”實施細則惜墨如金，僅百字余;有的省干脆未出臺具體方案或細則，連一紙解釋都沒有。包括最近傳出的“國五條政策落空：全國僅北京征住房20%個稅”等消息，都對中央政策的權(quán)威性造成了挑戰(zhàn)。

第三，政策效果有限，徒增社會風(fēng)浪。目前看來，無論異地高考還是“國五條”，都遇到了進行不下去的困難，但在其出臺過程中，卻吊足了大家的胃口，輿論界的狂風(fēng)巨浪已經(jīng)抬高了人們對此的期待。

第四，允許地方上制定與中央略有出入的政策，說明這項政策本身往往有欠成熟、欠理性之處。比如異地高考旨在解決流動人口子女就地教育難的問題，以及由此難題派生的流動人口夫妻兩地、骨肉分離(丈夫在異鄉(xiāng)謀生，妻子在家鄉(xiāng)陪讀)問題，但結(jié)果就在一些城市引發(fā)本地人口與外地人口爭奪教育資源的辯論和沖突。又如新“國五條”規(guī)定出售有關(guān)住房按20%征稅，北京“國五條”細則明確出售五年以上唯一住房免征個稅，原本是保證居民住房剛需，限制房地產(chǎn)投機，但卻不曾料到，為了逃避稅收，北京、上海、南京、天津等地居民排隊離婚。

我國是非均衡的發(fā)展中大國，不同地域、階層、民族間差別懸殊，全國性公共政策由地方自定實施細則本合情合理。但是，這種對差異的尊重決不意味中央可在不對地方情況做詳盡摸底的情況下，草率出臺籠統(tǒng)原則，而后高高在上地命令地方出具體方案。如此，則表面尊重地方，實則坐等地方“上有政策，下有對策”，坐等全國政策細碎化、粗糙化。正確做法應(yīng)是中央出臺的全國性政策方案中已通盤考慮各地情況，分門別類地規(guī)定了不同原則和辦法。只在確實不宜具體之處才明定原則、由地方自定細則。

制度經(jīng)濟學(xué)認為，規(guī)則過于細碎復(fù)雜，則既會增加服從成本，也會增添尋租機會。我國政府層級繁多、國情超級復(fù)雜的特征決定了全國性政策須以統(tǒng)一、簡易、有效為優(yōu)。

▲(作者是北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授)