目前官方的城鎮(zhèn)就業(yè)統(tǒng)計(jì)主要涵蓋城鎮(zhèn)戶籍人口的就業(yè)，大部分外來農(nóng)民工被遺漏了。如果把農(nóng)民工計(jì)算在內(nèi)的話，2011年城鎮(zhèn)就業(yè)人員總量有4.3億，其中35%為進(jìn)入城鎮(zhèn)6個(gè)月以上的農(nóng)民工。而在當(dāng)年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員里面，有65%是農(nóng)民工。也就是說農(nóng)民工已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體，未來增量將越來越大。

從2011年看，農(nóng)民工的平均受教育年限是9.6年。這個(gè)人力資本狀況使他們恰好適應(yīng)于第二產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集型崗位(要求勞動(dòng)者有9.1年的受教育年限)，以及第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集型崗位(要求9.6年的受教育年限)。但是，未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減慢而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度加快。按照崗位對(duì)人力資本的要求，即第二產(chǎn)業(yè)的資本密集型崗位10.4年，第三產(chǎn)業(yè)的技術(shù)密集型崗位13.3年。顯而易見，農(nóng)民工的受教育程度尚不足以支撐他們轉(zhuǎn)向這些新崗位。

在經(jīng)歷了劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)，出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象，并且普通勞動(dòng)者工資提高速度很快的情況下，20世紀(jì)80年代以后出生的新生代農(nóng)民工，常常在初中畢業(yè)后就不愿意升學(xué)，高跳槽率也意味著放棄了許多在職培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。更有甚者，許多農(nóng)村青少年甚至未完成義務(wù)教育就急于外出打工。但是，勞動(dòng)力市場(chǎng)的這個(gè)黃金時(shí)光并不會(huì)延續(xù)長(zhǎng)久。那些人力資本不能適應(yīng)未來勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)技能需求的農(nóng)民工，就會(huì)遇到結(jié)構(gòu)性失業(yè)的困擾。

傳統(tǒng)上，“有來有去”的勞動(dòng)力遷移模式，是一種解決農(nóng)民工失業(yè)的手段。但是，勞動(dòng)力遷移越來越是單向的，這一手段在今后不再奏效。2011年，新生代農(nóng)民工已經(jīng)占到農(nóng)民工的61%，他們中有33%在16歲以前生活在各級(jí)城鎮(zhèn)而不是農(nóng)村，有38%是在各級(jí)城鎮(zhèn)上的小學(xué)。他們大多從未有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，更沒有回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)的意愿。不僅如此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，已經(jīng)越來越依賴勞動(dòng)節(jié)約型的技術(shù)變遷，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動(dòng)力的蓄水池。

可見，防止未來農(nóng)民工面對(duì)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的根本辦法，在于提高人力資本。鑒于農(nóng)民工是一個(gè)不斷被新成長(zhǎng)勞動(dòng)力所更新的群體，創(chuàng)造良好的制度條件和激勵(lì)機(jī)制，使新成長(zhǎng)勞動(dòng)力在進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)之前，盡可能多地接受普通教育和職業(yè)教育，應(yīng)該成為政策應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵點(diǎn)。

與農(nóng)民工的情況相反，具有城鎮(zhèn)戶籍的勞動(dòng)者群體，已經(jīng)出現(xiàn)一定程度的老齡化趨勢(shì)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年城鎮(zhèn)常住的15-59歲勞動(dòng)年齡人口中，20-29歲組的比重，外地戶籍人口為35.0%，本地戶籍人口為21.6%;而50-59歲組的比重，外地戶籍人口為7.2%，本地戶籍人口為19.3%(圖2)。

根據(jù)年齡與受教育年限之間關(guān)系的特點(diǎn)可知，具有城鎮(zhèn)戶口的勞動(dòng)力中，有較大比例的人群，人力資本稟賦明顯不足，年齡偏大、受教育程度較低，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)技能的更高要求。這部分勞動(dòng)者被識(shí)別為城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員，作為重點(diǎn)扶助的目標(biāo)人群。城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的這種人口構(gòu)成，決定了總是有相對(duì)穩(wěn)定的群體，經(jīng)常處于結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)狀態(tài)，構(gòu)成勞動(dòng)力市場(chǎng)上典型的自然失業(yè)人口。

估算表明，2000年以來，中國(guó)城鎮(zhèn)自然失業(yè)率大約為4.1%，與多年以來的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率完全一致。也就是說，本地勞動(dòng)者僅僅承受結(jié)構(gòu)性和摩擦性的自然失業(yè);而農(nóng)民工成為周期性失業(yè)的惟一承受者。伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)與民工荒反復(fù)交替出現(xiàn)的現(xiàn)象，就可以證明這個(gè)結(jié)論。

說到城鎮(zhèn)勞動(dòng)者面對(duì)的自然失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還要再次提到其人力資本構(gòu)成的一個(gè)特點(diǎn)。由于20世紀(jì)90年代以來中國(guó)教育發(fā)展成就顯著，異常迅速地增加了新成長(zhǎng)勞動(dòng)力的受教育年限，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口的人力資本分布特點(diǎn)相應(yīng)表現(xiàn)為，年齡越大受教育年限越少。由于城鎮(zhèn)勞動(dòng)力年齡偏大，人力資本不足人群的比重也較大。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化迅速的條件下，很大一部分勞動(dòng)者難以符合勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)技能的要求，很容易陷入結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀態(tài)。