我國社會轉(zhuǎn)型加快、社會流動加速的大國國情，增大了社會保障制度的形成難度。

改革開放以來，我國進入社會轉(zhuǎn)型期，社會成員的社會流動加快。首先，自1980年代開始，由于經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會流動的增加，大大促進了我國的城鎮(zhèn)化，30多年時間里我國城鎮(zhèn)化每年保持1%增幅。2011年末，城鎮(zhèn)人口達到69079萬人，城市化率達到51.27%。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，城市化率在30%—70%期間是城市化加速期，而且越是后發(fā)展國家和地區(qū)，城鎮(zhèn)化的速度越快。除非發(fā)生特大天災(zāi)人禍或者戰(zhàn)爭，我國城鎮(zhèn)化仍然有可能保持年均 1%的速度，并將持續(xù) 15—20年。我國社保的基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)分治的社會大背景，本來，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的社保就是兩種制度、兩種待遇，社會轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化又產(chǎn)生了2.53億農(nóng)民工，他們的社保城鄉(xiāng)兩頭都靠不上，納入社會保障、享受公平的均等化公共服務(wù)的困難很大；另外還產(chǎn)生了4000萬—5000萬失地農(nóng)民，他們的土地被征收后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去基礎(chǔ)，“土地保障”的功能相應(yīng)消失，由于找工作困難、征地補償?shù)偷仍颍@部分人有可能淪為農(nóng)村社會的底層，他們的社保需求迫切但又難有針對性解決方案；另外，城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)人員和殘疾人等弱勢群體的數(shù)量近年也呈現(xiàn)上升趨勢，社會保險、社會救助、社會福利的壓力都十分巨大。

其次，經(jīng)濟社會的發(fā)展，使得從1990年代中期后我國由生產(chǎn)型社會轉(zhuǎn)化為消費型社會，我們已經(jīng)從“生存型”、“溫飽型”社會經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向“消費”為主要導(dǎo)向的社會經(jīng)濟模式。在這種大環(huán)境下，一方面，社會保障成為公民社會生活的基礎(chǔ)，以終極保護的方式推動公民積極消費，換言之，社會保障體系的完善性和保障水平，成為經(jīng)濟發(fā)展的必要條件；另一方面，隨著公民的民主、法治意識的提高，民眾對社會保障的福利共識已經(jīng)形成，社會保障開始成為現(xiàn)代國家的剛性支出，并且產(chǎn)生了對社會保障的多樣化需求。國際經(jīng)驗也表明，只有通過國家主動的公共服務(wù)和社會保障，才能免除老百姓的后顧之憂，從而推動社會消費。在我國對外出口、投資增長均顯乏力的環(huán)境下，推動社會保障的完善化、多層次、可持續(xù)、上水平，既是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也成為民眾在消費社會來臨后的主動需求。如何實現(xiàn)社會保障的程度與經(jīng)濟發(fā)展程度相適應(yīng)，如何實現(xiàn)社會保障的程度與絕大多數(shù)普通民眾的“胃口”相適應(yīng)，成為社會保障制度設(shè)計時非常重大但又非常難以準確把握的重要課題。

最后，我國正在由整體利益社會分化為多元利益社會。“兩個階級一個階層”的社會結(jié)構(gòu)逐漸解體，社會階層結(jié)構(gòu)由簡單化到多元化。傳統(tǒng)的單位制整合功能也趨于消滅。在這種大環(huán)境下，集體主義、平均主義、奉獻主義的意識形態(tài)作用下降，每個階層和群體為了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家為大家”，轉(zhuǎn)而更習(xí)慣于以維護、主動實現(xiàn)自我利益的姿態(tài)，參與到社會利益的爭奪中。鑒于實際社會生活中，每個階層、群體的實力、社會影響、機制化參與渠道等都存在很大差異，面對社會保障這一利益必然存在一定的矛盾和爭執(zhí)。為此，社會保障制度和相關(guān)體系的建立，就有可能轉(zhuǎn)化為多元利益的博弈過程。鑒于我國人口基數(shù)大，任何一個階層、群體、部門的人數(shù)都以百萬、千萬甚至億來計，而且其內(nèi)部可能也存在利益再分化和再博弈過程，因此，制度建設(shè)需要很強的協(xié)調(diào)和平衡能力。比如，我國目前60歲以上老年人口已經(jīng)達到1.85億，“十二五”時期，將出現(xiàn)第一個老年人口增長高峰，60歲以上老人會增加到 2.21億，老年人口比重將由13.7%增加到 16%，人口老齡化進程將加快，社會養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)需求將大量增加。在國家社會保障和民生保障資金總體不足的情況下，保老人還是保青少年，優(yōu)先做養(yǎng)老還是做教育，成為一個“公說公有理，婆說婆有理”的議題，爭議的背后往往與相關(guān)人員的利益具有一定的關(guān)聯(lián)性。又如，目前醫(yī)保中出現(xiàn)的保大病還是保小病、保醫(yī)生還是?；颊叩臓幾h，也是相同的例子。