中國行政改革本身有其自身的政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和社會邏輯，但這些邏輯的落實(shí)，則需要獲得行政改革自身的動力結(jié)構(gòu)，并相應(yīng)地克服其阻力。本文將從個人選擇和制度結(jié)構(gòu)，來分析行政改革的動力和阻力。

任何改革，都需要動力。任何改革，都會遇到阻力。行政改革也是如此。行政改革如果有足夠的動力，就能夠啟動，就能夠持續(xù)推行，就能夠保持其改革的成果。相反，如果沒有足夠的動力，反而有足夠的阻力，改革就很難啟動，啟動了也很難持續(xù)推行，推行后也很難保住改革的成果。中國行政改革本身有其自身的政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和社會邏輯，這些邏輯規(guī)定了其改革的過去和未來，但這些邏輯的落實(shí)，則需要獲得行政改革自身的動力結(jié)構(gòu)，并相應(yīng)地克服其阻力。本文將從個人選擇和制度結(jié)構(gòu)，來分析行政改革的動力和阻力。

一、人的選擇：推動改革，還是阻止改革

從人的角度來說，支持改革，還是阻止改革，首先看人自身的知識。比如就政府職能轉(zhuǎn)變來說，相信大政府的，就會阻止政府職能轉(zhuǎn)變；相信小政府的，就會推動政府職能轉(zhuǎn)變。所以，要推動政府職能轉(zhuǎn)變，就要普及小政府的知識，讓更多的人相信市場經(jīng)濟(jì)、公民社會能夠更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。因此，改革的共識，是非常重要的。所謂的共識，就是一種普遍性的原則。比如不許偷盜，就是一個可普遍性的原則。這個原則，意味著對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的普遍尊重。它包含許多延伸的內(nèi)涵，比如不許搶劫，不許破壞私人財(cái)產(chǎn)，不許欺詐等。但是，歷史上還有一種認(rèn)識，認(rèn)為原則上是不許偷盜，但是盜如果是俠義的，比如劫富濟(jì)貧，就是正義的。所以，偷盜變成了兩種，一種是劫富濟(jì)貧，一種是劫貧濟(jì)富，一種是正義的，一種是非正義的。

其次，看人的追求。實(shí)踐證明，實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，有利于保護(hù)個人權(quán)利，有利于激發(fā)個人的企業(yè)家精神和工作精神。這已經(jīng)為發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)所證明，而且也為新興發(fā)展中國家所證明。但是，在很多國家，市場經(jīng)濟(jì)的改革一直阻力重重，即使意識到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和大政府存在很大的問題，但是政府的職能轉(zhuǎn)變總是很難到位，經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)。其原因是，從認(rèn)識上來說，大家的意見可能是一致的，但一旦在具體的利益追求上，改革可能對宏觀面是有利的，對大多數(shù)人來說也是有利的，但是對一些人，尤其是既得利益者來說，改革即使長期來看對他們有利，但短期里對他們不利，或者對他們的相對利益不利，他們就會成為改革的阻力者。對于這些阻力，最好的辦法是，改革先從帕雷托最優(yōu)的項(xiàng)目開始，比如農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對任何人都沒有損害。然后就是對既得利益者進(jìn)行贖買，比如事業(yè)單位改革，實(shí)行老人老辦法，新人新辦法。利益需要往往壓倒一般的認(rèn)識，這表明，要在制度上設(shè)計(jì)利益結(jié)構(gòu)，取消既得利益、尤其是特權(quán)利益的制度基礎(chǔ)。只要利益來自個人自身的努力，而不是有利于特殊利益的制度結(jié)構(gòu)，那么改革有了制度結(jié)構(gòu)的支持。

不過，即使認(rèn)識上支持改革，利益上也有利于改革，但如果有人追求權(quán)力，也會阻礙改革。比如政府職能轉(zhuǎn)變，要減少很多行政審批權(quán)，但是這些行政審批權(quán)一旦失去，相關(guān)部門的人就會失去權(quán)力。因此，這些部門就會出于部門權(quán)力的原因而反對改革。即使行政審批去掉了，也會想方設(shè)法去進(jìn)行管理，甚至通過所謂的“服務(wù)”或者“指導(dǎo)”，甚至“備案”來實(shí)施實(shí)際上的審批權(quán)力。追求權(quán)力，當(dāng)然也會有利于改革，因?yàn)楹诵臋?quán)力集中一切力量，可以命令一切，動員一切，這可能阻礙改革，但也可以用來推動改革。比如通過強(qiáng)有力的行政命令和控制，來實(shí)施五個禁令，一旦觸犯禁令，就立即開除。但是，行政命令，對于復(fù)雜的三公支出，尤其是復(fù)雜的腐敗問題，以及懶政的問題，卻并沒有好的辦法。而且，即使啟動了改革，一旦掌握權(quán)力的人換了，改革成果的持續(xù)性依然有很大的問題。

所以，有必要從結(jié)構(gòu)上來認(rèn)識改革的動力和阻力，從而真正形成有效的改革共識，并在利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)上支持有效的改革。

二、認(rèn)識的結(jié)構(gòu)

認(rèn)識、利益和權(quán)力，都有兩種結(jié)構(gòu)。一種是單中心的結(jié)構(gòu)，一種是多中心的結(jié)構(gòu)。在單中心的結(jié)構(gòu)里，對改革的認(rèn)識只有一種見解，認(rèn)為改革就是真理，不改革就是謬誤。實(shí)際上，改革的價(jià)值，往往是多元的，而且是相互制約的。不改革的價(jià)值，也同樣的多元的，相互制約的。進(jìn)步還是保守，改革還是不改革，如果只有單中心認(rèn)識，勢必形成對改革的簡單化認(rèn)識。其結(jié)果是，改革本身簡單化，而不改革卻越來越復(fù)雜化，最終走向改革的反面。比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心指標(biāo)是GDP，但是經(jīng)濟(jì)自由也是一個重要的指標(biāo)。GDP和經(jīng)濟(jì)自由，前者比較契合單中心的結(jié)構(gòu)，后者契合多中心的結(jié)果，于是經(jīng)濟(jì)自由讓位于GDP，為了GDP，一會兒鼓勵汽車產(chǎn)業(yè)，一會兒限制汽車消費(fèi)；一會兒擴(kuò)大財(cái)政支出，一會兒增加財(cái)政收入；一會兒放松貨幣政策，一會兒收緊貸款額度。一只看得見的手，以你無法預(yù)料的方式，調(diào)控來調(diào)控去，目標(biāo)就是維持一定百分比的經(jīng)濟(jì)增長。結(jié)果破壞了市場，也破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)。

在多中心的結(jié)構(gòu)里，對改革的認(rèn)識，是多元的。經(jīng)濟(jì)自由是價(jià)值性的指標(biāo)，它需要有一組制度去落實(shí)，而且需要有相關(guān)的穩(wěn)定的政策，比如穩(wěn)定的貨幣政策，當(dāng)年度和多年度復(fù)合平衡的財(cái)政政策。一旦遇到當(dāng)前的難題，還可以有一些對策性的方法。但其核心是給消費(fèi)者和生產(chǎn)者以更多的自由，而不是一味地去調(diào)控消費(fèi)者的消費(fèi)量，更不是去調(diào)控生產(chǎn)者的生產(chǎn)量。

在單中心的結(jié)構(gòu)里，改革總是正確的，以此去強(qiáng)制形成共識。結(jié)果，可能是百分百地支持改革，但實(shí)際上反改革的力量暗流涌動。在多中心的結(jié)構(gòu)里，改革的共識是試錯過程中形成的，支持和反對，都是公開的，共識，是基于不同意見的共識。所以，一旦形成共識，或許只有百分之五十一的共識，它也能推進(jìn)改革。而且隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)，共識也能進(jìn)一步形成。這種共識是充滿爭論的，所以改革者每時(shí)每刻都會碰到多方面的批評，這讓改革者小心翼翼，而且注意到改革本身存在的缺陷。這種多中心的認(rèn)識結(jié)構(gòu)，可以充分利用多方面的知識，同時(shí)也可以充分開發(fā)多方面的知識。