在現(xiàn)代民主政治萌芽之初，就已經(jīng)出現(xiàn)了民主制度與庇護(hù)關(guān)系的交織。作為民主重要標(biāo)志的政黨，利用手中掌握的公共資源如政治保護(hù)、政府職位、公共工程、管制措施以及直接的物質(zhì)資源，向選民施以恩惠。社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的被庇護(hù)者，在選舉活動(dòng)中以選票來交換上述利益和好處。在“政黨庇護(hù)主義”模式下，迫于選舉競爭的需要，政黨不得不通過向選民提供具體的利益來“購買”選票。研究表明，現(xiàn)代美國政治生活中的“政治分贓”(pork-barrel)或“政治機(jī)器”(political machine)，實(shí)際上就是較為典型的庇護(hù)現(xiàn)象。19世紀(jì)后期美國的許多城市中，盛行著一種被稱作“政治機(jī)器”的準(zhǔn)政治組織及其制度安排。這種政治機(jī)器的作用機(jī)制就是利益交換，其核心是在政客與利益集團(tuán)、選民之間扮演橋梁作用的所謂“老板”。“老板”在政治機(jī)器中的地位舉足輕重，主要職責(zé)是為政黨候選人籌措競選經(jīng)費(fèi)，代為征集選票，甚至直接參與競選，一旦當(dāng)選則利用政府職位、公共資源的分配來獎(jiǎng)賞追隨者。政治機(jī)器不是按照正常的法律程序，而是通過“老板”與利益集團(tuán)的幕后交易來運(yùn)轉(zhuǎn)。由于地方政府中的職位均由競選獲勝者控制，故公職人員往往與當(dāng)政者有著密切的利害關(guān)系。在“老板”的領(lǐng)導(dǎo)下，這些城市中由一個(gè)龐大的官僚體系負(fù)責(zé)執(zhí)行以恩惠交換選票的具體操作。在這一交換過程中，選民希望政府維護(hù)自己的利益、提高選民的福利，政黨則以利益、資源用于吸引選民，官僚為保住職位或擴(kuò)大利益也卷入其中。由于形成了一個(gè)封閉的利益結(jié)構(gòu)，這種庇護(hù)現(xiàn)象在美國社會(huì)一度甚囂塵上。至1890年時(shí)，政治機(jī)器幾乎控制了美國一半以上的大城市，并支配著當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)的城市政府。紐約市的坦慕尼協(xié)會(huì)(Tammany Hall)就是當(dāng)時(shí)美國最著名的、也是影響最大的政治機(jī)器。V·O·基曾經(jīng)將這一時(shí)期政治機(jī)器中的庇護(hù)結(jié)構(gòu)看作是“政府對利益集團(tuán)的要求作出的反應(yīng)——通過政黨機(jī)器——在分配公共資源、職位時(shí)獲得特殊的政策待遇。”[21][348]盡管在后來的民主改革中政治機(jī)器遭到了嚴(yán)格的限制，但是庇護(hù)關(guān)系仍然被政治家看作是分配公共職位或特殊恩惠以獲得政治支持的重要途徑。同樣，在意大利南部，20世紀(jì)50年代基督教民主黨也組建了強(qiáng)大的政治機(jī)器，對中產(chǎn)階級(jí)、企業(yè)家和城市貧民等階層實(shí)施庇護(hù)。以帕勒莫市(Palermo)為例，基督教民主黨曾經(jīng)執(zhí)政長達(dá)30年。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的城市中為了鞏固自己的統(tǒng)治，基督教民主黨利用中央政府的撥款建立了龐大的依賴公共財(cái)政的勞動(dòng)力隊(duì)伍(包括公務(wù)員以及政府各個(gè)部門的雇員)，而沒有切實(shí)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。依靠財(cái)政謀生的人構(gòu)成了當(dāng)?shù)刂挟a(chǎn)階級(jí)的主要部分，他們無論在工資還是福利方面均比私人企業(yè)的雇員享有更多的權(quán)利，這已經(jīng)成為當(dāng)?shù)厝藬[脫貧困的唯一途徑。要獲得公共部門的職位，主要不是憑借能力，而是基督教民主黨黨內(nèi)人士的推薦。[22][83-110]

20世紀(jì)以后國際社會(huì)的民主制度不斷得到發(fā)展，但這并沒有消除庇護(hù)關(guān)系。相反，庇護(hù)關(guān)系在一定程度上適應(yīng)了變化后的環(huán)境如自由選舉和投票，形成了一種“選舉庇護(hù)主義”模式。政黨除了更為隱蔽地運(yùn)用傳統(tǒng)庇護(hù)手段進(jìn)行競爭以外，還發(fā)展出了新的庇護(hù)方法。例如，在美國，所謂“選民服務(wù)”(constituent service)已成為聯(lián)邦議員和州議員的一項(xiàng)重要活動(dòng)。[23]選民服務(wù)包括替那些在稅收、社會(huì)保障、移民以及其他類似問題上遇到麻煩的選民群體進(jìn)行說情，或者為選民與官僚機(jī)構(gòu)之間搭建溝通的橋梁。政客們強(qiáng)調(diào)對選民“一對一”式的幫助以提高自己連任的機(jī)會(huì)。這種個(gè)人化的政治關(guān)系與現(xiàn)代民主政治生活中的規(guī)范做法并不一致。另一種較為普遍的做法存在于公共政策領(lǐng)域，特別是涉及財(cái)政支出的政策。作為政治家對選民的一種恩惠，那些由議員提議并獲得通過的公共項(xiàng)目如水壩、橋梁、河道、高速公路等，往往給議員所在的選區(qū)帶來了大量投資和就業(yè)機(jī)會(huì)。盡管在形式上這種資金分配是合法的，但它卻帶來了不公正和偏私。這些灰色的政治操作幾乎在所有的民主國家中發(fā)生。

在政黨主導(dǎo)政治生活的當(dāng)代社會(huì)，新庇護(hù)關(guān)系呈現(xiàn)出許多不同于舊庇護(hù)關(guān)系的特點(diǎn)。首先，盡管新庇護(hù)關(guān)系仍然是工具性的，仍然是一種雙方互惠的關(guān)系模式，但是，新、舊庇護(hù)關(guān)系之間的差異在于，新庇護(hù)關(guān)系中等級(jí)化的成分更少，更多地具有民主色彩。特別是在選舉過程中，被庇護(hù)者內(nèi)心的服從和依附感并不明顯，他們感到更為自由，為了自己利益的最大化更為自主地將選票用于交易；其次，舊庇護(hù)主義更多地屬于一種社會(huì)交換關(guān)系，它的規(guī)則是庇護(hù)者提供一定的恩惠，同時(shí)期望日后能夠得到一定的回報(bào)。但這不是明確規(guī)定的，即使庇護(hù)者沒有提供太多的具體利益，也往往能夠從被庇護(hù)者那里獲得政治支持。而且，在庇護(hù)者與被庇護(hù)者之間形成一種信任和義務(wù)感，使得庇護(hù)關(guān)系具有較高的穩(wěn)定性。新庇護(hù)結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)的是一種市場化的交換，被庇護(hù)者尋求自身利益的最大化，而不考慮是否對庇護(hù)者具有一種義務(wù)感或認(rèn)同感，因而，新庇護(hù)結(jié)構(gòu)具有不穩(wěn)定性，被庇護(hù)者可以較自由地選擇庇護(hù)者；再次，在傳統(tǒng)的庇護(hù)關(guān)系中，雙方交換的往往是私人的、排他性的物品。在選舉政治中，最為常見的交換物品是選票，除此之外，被庇護(hù)者也能夠提供其他的服務(wù)如幫助政黨選舉、拉選票、募集資金等。庇護(hù)者則提供各種排他性或非排他性的物品，這些物品一般分為三類：公共物品(public goods)，主要是偏向性的有利政策，但往往較為分散、效果不明顯且排他性不夠；俱樂部物品(club goods)，如對特定產(chǎn)業(yè)部門的財(cái)政優(yōu)惠或有利措施、對特定地區(qū)的公共投資等；私人物品(private goods)，即庇護(hù)者選擇性地提供私人性的物品或服務(wù)，如提供就業(yè)機(jī)會(huì)、幫助某人獲得福利、獲得經(jīng)營許可證等。[6]當(dāng)然，隨著庇護(hù)者提供的物品或服務(wù)的公共性越強(qiáng)，庇護(hù)關(guān)系也就越不明顯。

在近現(xiàn)代政治發(fā)展中，庇護(hù)關(guān)系對于動(dòng)員社會(huì)、整合國家、有效貫徹國家的政策、維持社會(huì)政治均衡起到了一定的推動(dòng)作用。但是，當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入民主時(shí)代，政治庇護(hù)關(guān)系不可避免地顯示出消極的一面，特別是庇護(hù)關(guān)系一旦進(jìn)入到宏觀的決策過程和政治體制內(nèi)部，對民主政治的運(yùn)行及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就構(gòu)成了巨大威脅。

三、庇護(hù)關(guān)系與現(xiàn)代民主的張力

從表面上看，近現(xiàn)代民主社會(huì)中的庇護(hù)關(guān)系是傳統(tǒng)社會(huì)庇護(hù)關(guān)系的延續(xù)。但是仔細(xì)研究可以發(fā)現(xiàn)，庇護(hù)關(guān)系長期存在的根本原因在于其作為一種政治交換方式所具有的內(nèi)在特點(diǎn)，以及非正式政治在政治生活中的不可避免性。

不管庇護(hù)關(guān)系的存在如何具有客觀性，多數(shù)學(xué)者還是將政治庇護(hù)關(guān)系看作是否定的、消極的現(xiàn)象，與前現(xiàn)代性聯(lián)系在一起，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為落后相關(guān)。從本質(zhì)上看，庇護(hù)關(guān)系與理想上“負(fù)責(zé)任的政府”要求相違背，與依照公共利益的原則制定公共政策的現(xiàn)代政府理念不符。庇護(hù)關(guān)系表達(dá)了一種特殊主義而非普遍主義，意味著有選擇地而不是根據(jù)平等原則進(jìn)行利益的分配。前文指出，一些學(xué)者曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)庇護(hù)關(guān)系在民族國家形成過程中發(fā)揮過重要的整合功能，強(qiáng)調(diào)庇護(hù)關(guān)系從垂直方向上創(chuàng)造了某種社會(huì)團(tuán)結(jié)，一定程度上彌合了不同階層、民族之間的分裂。但是，庇護(hù)關(guān)系所創(chuàng)造的社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)只是針對特定的階層或族群，并沒有從根本上消弭階層分裂和民族分裂。而且，庇護(hù)關(guān)系中存在的地位差異以及經(jīng)濟(jì)資源的排他性流動(dòng)，妨礙了現(xiàn)代化所追求的地位和機(jī)會(huì)的平等。更為糟糕的是，如果庇護(hù)關(guān)系與民族、地域結(jié)合起來，庇護(hù)者刻意地對本民族或本地域的群體實(shí)施庇護(hù)，只會(huì)加劇各個(gè)民族或群體之間的分裂，社會(huì)迅速動(dòng)員的結(jié)果反而引起社會(huì)內(nèi)部劇烈的沖突：例如若干年前盧旺達(dá)社會(huì)中圖西族受到本族人執(zhí)政政府的眷顧而遭到胡圖族的敵視、報(bào)復(fù)，最終導(dǎo)致國家陷入分裂和內(nèi)戰(zhàn)。

從政治生活的核心——選舉活動(dòng)來看，盡管少數(shù)研究者在分析當(dāng)代民主生活中的庇護(hù)關(guān)系時(shí)持一定的肯定態(tài)度，認(rèn)為庇護(hù)關(guān)系將代表與選民連接起來，提供了一種服務(wù)選民的機(jī)制，能夠?qū)x民作出迅速的反應(yīng)。但是大多數(shù)研究者還是強(qiáng)調(diào)庇護(hù)關(guān)系對現(xiàn)代民主造成的消極作用，主要原因是庇護(hù)關(guān)系將選票當(dāng)作一種通貨以購買物質(zhì)利益的做法，顛覆了代議民主過程中選舉的真正目的。民主的觀念假設(shè)選民根據(jù)他們自己對公共利益和個(gè)人利益的判斷進(jìn)行投票，關(guān)于利益的最普遍看法是民眾通過代議制的運(yùn)作得以進(jìn)入政府決策過程。庇護(hù)者將資源、利益有選擇地賦予全體公民中特定人群的做法，破壞了公共物品供給的公正，更危及人民主權(quán)的實(shí)質(zhì)，因?yàn)槿绻x民將選票用于私人的、選擇性的利益，那么公共意志的表達(dá)就無法實(shí)現(xiàn)，人民主權(quán)也就成為一句空話。民主理論特別是參與式民主流派，或是強(qiáng)調(diào)通過選舉這一政治參與過程為個(gè)人的發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)，或是強(qiáng)調(diào)選舉活動(dòng)為選民提供了向政治領(lǐng)導(dǎo)人自由表達(dá)自己偏好的機(jī)會(huì)，從而有助于培養(yǎng)一種公共精神。[24][103]但是，庇護(hù)關(guān)系中的工具性投票行為破壞了這兩種可能。民主理論強(qiáng)調(diào)公民在進(jìn)入政治過程時(shí)的平等，但在庇護(hù)關(guān)系中利益的不平等分配損害了這一原則，即使是最寬容的自由主義者，對于被庇護(hù)者在政策過程中享有的特殊待遇也會(huì)表示不滿。此外，如果選民僅僅將選票用于交換眼前的短暫利益，那么就有可能使執(zhí)政黨在大多數(shù)的政府政策上忽視長期考慮，甚至產(chǎn)生威權(quán)主義的危險(xiǎn)傾向。因此，盡管當(dāng)代民主國家的政治生活中庇護(hù)關(guān)系時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，但一直被認(rèn)為有損民主本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)，在當(dāng)代主流的政治觀念中，庇護(hù)關(guān)系始終被認(rèn)為是不受歡迎的、消極的政治現(xiàn)象。

當(dāng)政黨或政府官員將機(jī)會(huì)、特權(quán)作為特殊的恩惠布施于自己的朋友、本族的或本地區(qū)的人員，將能力、效率讓位于友誼、私利時(shí)，其結(jié)果只能是社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的受挫。當(dāng)政治交易涉及公共政策，更多的個(gè)人化恩惠用于交換政治支持時(shí)，政府能力、政治制度的長期發(fā)展將遭到嚴(yán)重的損害。最后，當(dāng)庇護(hù)關(guān)系不可避免地卷入腐敗時(shí)，對政治體系的負(fù)面影響就更為明顯了。

可以看到，庇護(hù)關(guān)系盛行或作用明顯的國家，主要是那些具有庇護(hù)傳統(tǒng)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對落后、民主水平有限的國家如意大利、西班牙以及拉丁美洲、東南亞、非洲等地區(qū)的國家。在最近的民主化浪潮中，越來越多的研究者開始對政治庇護(hù)關(guān)系予以關(guān)注，他們對新生民主國家如墨西哥、巴西、阿根廷、俄羅斯、保加利亞等問題重重的選舉競爭感興趣，并借用庇護(hù)關(guān)系概念來分析這些國家與老牌民主國家在選舉過程中存在的重要差異。這些國家中由于普遍缺乏對政治競爭者的信任，政黨紛紛采納庇護(hù)結(jié)構(gòu)的形式，以次優(yōu)的方式來獲得選民中一部分人的支持，從而達(dá)到贏得選舉的目的。[25]當(dāng)然，在庇護(hù)關(guān)系盛行的上述國家中，我們看到更多的是尋租現(xiàn)象猖獗、政府績效低下、社會(huì)秩序不穩(wěn)定等。

當(dāng)代民主社會(huì)中作為一種政治交換模式的庇護(hù)關(guān)系，既可能在微觀的面對面的交往過程中出現(xiàn)，也可能在宏觀的決策體系中存在。只要政治生活中的非正式政治持續(xù)發(fā)揮作用，只要政治仍然被理解為稀缺的利益或資源的配置過程，庇護(hù)關(guān)系就有其生存的空間，與民主政治之間的巨大張力也就不可能消解。