二、頂層設(shè)計還是摸著石頭過河？

那么下一步到底怎么走呢？這里面主要的分歧可以分成兩個主要的方向：是走頂層設(shè)計的道路，還是繼續(xù)摸著石頭過河？值得注意的是，這兩個方向都能在官方學(xué)者中找到支持者。例如“堅持走頂層設(shè)計之路”的國家行政學(xué)院科研部主任許耀桐和認為必須“繼續(xù)摸著石頭過河才是正路”的中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所所長房寧。

（一）頂層設(shè)計

對于一直語焉不詳?shù)?ldquo;頂層設(shè)計”，許耀桐在《人民論壇》（2012年，第368期）發(fā)表了《頂層設(shè)計內(nèi)涵解讀與首要任務(wù)分析》一文，詳解了頂層設(shè)計的來龍去脈?！?ldquo;十二五”規(guī)劃綱要》中提出“頂層設(shè)計”一詞以來，迅速被各類知識分子和媒體引入，開展了廣泛的討論。甚至像《財經(jīng)》雜志這樣一貫堅持市場取向的媒體，也在不斷討論該如何“頂層設(shè)計”，全然不顧這個概念是一個徹頭徹尾的工程設(shè)計和計劃經(jīng)濟的遺留物。按照許耀桐的解釋，頂層設(shè)計譯自“Top-down Design”是一個工程技術(shù)的設(shè)計理念，意思是從最高層開始從上到下一層層設(shè)計好，并不單單指對最高層的設(shè)計，還包括對中層和基層的設(shè)計，具體化到細節(jié)。盡管許強調(diào)不能將頂層設(shè)計完全解讀為工程設(shè)計，還需要“哲學(xué)思維和人文思想”，以及設(shè)計好的各層有沒有相應(yīng)的“施工隊伍”可以來完成執(zhí)行。

我并不特別清楚許在此關(guān)于“需要哲學(xué)理性思維”和“崇尚人文思想指引”在頂層設(shè)計中指的到底是什么，但這樣一種設(shè)計的思路，在邏輯上是不可能的。1945年，哈耶克在《美國經(jīng)濟評論》發(fā)表了《知識在社會中的利用》（Hayek， F. A. 1945. “The Use of Knowledge in Society.” American Economic Review， 35(4)： 519–30.）一文，已經(jīng)明確指出這種計劃經(jīng)濟思路要么因為成本太高而無法集中所有的知識，要么即便能集中所有的知識也不具備及時處理知識的能力，所以是不可能的。

而蘇聯(lián)和中國計劃經(jīng)濟的慘痛教訓(xùn)似乎并沒有使知識分子們徹底認清“分散的社會知識通過自發(fā)的市場機制去協(xié)調(diào)才是最為有效的”，乃至于還留戀和糾纏于類似“頂層設(shè)計”這樣荒謬的概念上。最讓人吃驚的是，這一概念甚至擄獲了吳敬璉這樣的一度被稱為“吳市場”的學(xué)者的心。

難道是學(xué)者們從中依稀聽見了美國費城制憲會議的聲音，認為那也是一種“頂層設(shè)計”？威爾遜曾經(jīng)說美國是“制憲難，行憲更難”。27個憲法修正案一路走來的血淚史說明了憲政的實現(xiàn)絕非什么“頂層設(shè)計”可以達成，而是在具體的行憲過程中，反復(fù)折騰，才漸成共識的。以美國歷史上著名的廢奴和投票權(quán)為例，美國直到1865年的憲法“第十三修正案”才廢除了奴隸制。盡管1866年已通過“民權(quán)法案”，但要在1868年才由“第十四修正案”確認了其憲法基礎(chǔ)。而后在1870年的“第十五修正案”規(guī)定“所有公民不得由于膚色和種族的區(qū)別而受到選舉權(quán)的限制”，但卻不包括婦女的投票權(quán)。一直要等到1920年美國婦女才在憲法中通過“第十九修正案”確立起投票權(quán)。這中間的社會運動、政治斗爭不計其數(shù)，“頂層設(shè)計”又豈能設(shè)計一個本就不確定的未來？你可以說其中有一些普適的價值和一些基本的原則是值得堅持的，但不能把“頂層設(shè)計”當(dāng)真。如果當(dāng)真了，我不得不直說，那恐怕是中國的部分“知識分子們”集體幻聽了。

（二）摸著石頭過河

反倒是房寧對此的認識比較清醒，盡管房寧的言論經(jīng)常自相矛盾。但房寧在《環(huán)球時報》發(fā)表的《政治體制改革必須“摸著石頭過河”》一文對“頂層設(shè)計”是外行的批評，卻是有道理的。房寧的論證是基于政治乃眾人之事。這就意味著政治改革涉及每一個人，而基于每一個人的政治體制改革實踐，都不是一蹴而就的。不過房寧認為戈爾巴喬夫改革好像是一夜之間變天，這種說法也是不對的，而且說戈爾巴喬夫改革把俄羅斯帶上了絕路，也是不符合事實的。對中國社會而言，臺灣地區(qū)的民主實踐經(jīng)常被當(dāng)成政治改革的例子。認為這是成功政改的，往往夸大了蔣經(jīng)國的英明神武，就好像臺灣沒有經(jīng)過“美麗島事件”、“江南案”等就一下子變成了民主社會；而認為臺灣政改是失敗的，往往僅僅聚焦于陳水扁的貪腐或者議員之間的鬧劇式斗爭，而看不到臺灣社會整體上的“和諧穩(wěn)定”。實際上，臺灣地區(qū)的民主還在發(fā)展中，但顯然不是一帆風(fēng)順，靠什么頂層設(shè)計就能完成的。

房寧總結(jié)“摸著石頭過河”的政治改革是“問題推動”、“經(jīng)過試點”、“統(tǒng)籌兼顧”的，一來避免類似“頂層設(shè)計”這種虛無理論先行的做法，二來由于從實踐出發(fā)又統(tǒng)籌兼顧和試點改革，能避免出現(xiàn)全面政改失當(dāng)帶來的巨大代價。這樣來看，房寧似乎也認為需要進行政治體制改革，無非是不能采用頂層設(shè)計之路而已。

但房寧的前后不一之處在于他認為中國特色的民主政治模式已經(jīng)成型。在《中國政治模式已經(jīng)形成》（《中國社會科學(xué)報》，2012年8月31日）一文中，房用“三統(tǒng)一”、“四制度”、“五不搞”來總結(jié)中國特色的民主模式。所謂三統(tǒng)一是指“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國”的有機統(tǒng)一。這種文字細究起來，也完全能以套套邏輯來完善，例如說“依法治國”只要立足于在憲法中規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主”，就不會產(chǎn)生矛盾。而達成“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“人民當(dāng)家作主”也可以在紙面上說成一件事。

但這種牽強附會的論證能不能得到現(xiàn)實的印證，恐怕是個大問題。最近北京市委書記郭金龍在考察北京牛街社區(qū)時說“讓黨員成為群眾眼中的好人”，的確與之前的一個招聘“段子”遙相呼應(yīng)。那個段子是說有個小妹去應(yīng)聘，對方人事邊看簡歷邊說“你是黨員啊”，小妹緊張回應(yīng)說“黨員里也有好人啊”。黨群關(guān)系發(fā)展到今天，已經(jīng)完全變成了一種統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系。黨“從群眾中來到群眾中去”這一類說法現(xiàn)在也基本不提了，部分黨的干部也全然忘記了黨員也是群眾，加上數(shù)量眾多的黨員腐敗案件的爆發(fā)，難免黨員就被群眾當(dāng)成反面典型。郭金龍的本意是說“要加強基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮好黨員的先鋒模范帶頭作用”，但這與群眾眼中的黨員顯然不屬于同一類群體。

房寧的“四制度”是指人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。房認為這正是“中國特色社會主義政治制度逐步定型”的體現(xiàn)，而且“這四項制度是實現(xiàn)和發(fā)展人民民主的根本制度”。這顯然也通不過現(xiàn)實的檢測。在“一國兩制”的中國，香港特別行政區(qū)的政治制度不同于大陸，實行區(qū)域自治。問題在于在香港如何發(fā)展黨組織？如何繼續(xù)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？黨在香港發(fā)展與基本法的沖突由什么機制來協(xié)調(diào)？再比如說在郭金龍調(diào)研的牛街社區(qū)，基層黨組織建設(shè)與社區(qū)自治到底是不是一回事？在牛街這種多民族聚集的地方，黨的基層組織建設(shè)會不會與社區(qū)自治的原則有潛在沖突？或許不僅是因為理論本身的混亂，也是因為通不過現(xiàn)實檢測，房寧才發(fā)明出來的企圖含混過關(guān)的“中國特色政治制度逐步定型”這種說法。

房寧還化用吳邦國在2011年提出的“五不搞”來加持其所謂的“中國特色政治制度”。吳邦國提出“不搞多黨輪流執(zhí)政，不搞指導(dǎo)思想多元化，不搞‘三權(quán)鼎立’和兩院制，不搞聯(lián)邦制，不搞私有化”。但這種說法并沒有經(jīng)過中共中央集體決策的確認。中共的指導(dǎo)思想迄今為止已經(jīng)有馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及“科學(xué)發(fā)展觀”，從“馬列主義、毛澤東思想強調(diào)黨作為工人階級的先鋒隊組織”到“三個代表強調(diào)最廣大人民利益的根本代表，私營企業(yè)家也可以入黨”，如果這不還不叫“指導(dǎo)思想多元化”，那么“多元化”這個詞大概就失去意義了。與此同時，“不搞私有化”這個說法也與1978年以來的中國改革實踐格格不入，與鄧小平關(guān)于經(jīng)濟改革的指導(dǎo)思想也是沖突的。這說明試圖將違背現(xiàn)實的東西揉在一起搞成所謂“有機統(tǒng)一”的理論努力，最終只能是個“四不像”。必須指出的是，執(zhí)政黨的成功經(jīng)驗恰在于“以增長購買穩(wěn)定”的最近三十年里，或多或少依靠了“指導(dǎo)思想多元化”和“私有化”，這恐怕也是執(zhí)政黨到目前為止還維持了穩(wěn)定和發(fā)展的重要理由。

如果房寧能堅持其一貫的邏輯，那么現(xiàn)實提出的問題就是如何切實處理黨與群眾的關(guān)系問題，領(lǐng)導(dǎo)與自治的潛在沖突問題，以及如何利用已經(jīng)成功的經(jīng)驗問題。從“摸著石頭過河”的道路中總結(jié)出的“問題推動”和“試點”，在這里依舊適用。房寧前后不一的說法只能表明其理論投機行為，不僅無助于真正解釋中國政改的現(xiàn)實，也無助于為中國政改提供政治學(xué)的洞見。

（三）何處尋路？

當(dāng)然有人會質(zhì)疑說“摸著石頭過河”更多是基層的經(jīng)驗，哪怕再上升一點，也不過是一個地方的經(jīng)驗，能不能應(yīng)用到全國的范圍？更何況“政改”是下一盤很大的棋，要通盤考慮，摸著石頭過河，試點然后推廣這種模式不適用。許耀桐就指出摸著石頭過河的改革，“是初級的、淺層次的，而當(dāng)改革進入深水區(qū)后，由于不在淺灘近處，石頭不好摸了。因而，摸著石頭過河的改革策略已難以應(yīng)用和奏效。”由于摸石頭已經(jīng)力不從心，所以迫切呼喚頂層設(shè)計。

在我看來，這是兩個不同的問題。摸著石頭過河是非常實用主義的態(tài)度，而且這個視角適用于政治體制改革。而“頂層設(shè)計”盡管是錯的，但這一路分析其背后要指向的是黨自身的改革問題。盡管廣義而言，黨自身的改革也是政治體制改革的一部分。

那么現(xiàn)在的問題是不是摸不到石頭過不了河了呢？這個判斷是存疑的。許耀桐在文中也明確指出頂層設(shè)計的首要任務(wù)就是“政治體制改革”，不僅要“積極謀劃”還要“穩(wěn)妥推進”，并著重處理“放權(quán)、基層民主選舉和黨的制度建設(shè)”等三個問題。

在放權(quán)這個領(lǐng)域，鄧小平以來的改革經(jīng)驗表明，政企分開，允許市場而不是計劃發(fā)揮作用，能取得經(jīng)濟增長的巨大成果。那么在行政領(lǐng)域?qū)嵭悬h政分開，允許基層擴大自治的范圍和強度，能不能提高行政分支的效率和可問責(zé)性（accountability）呢？這顯然是一個非常切實的問題，并且可以通過試點來檢驗其效果。由于在政改思路問題上充滿爭議，那么觀察一下生產(chǎn)思想產(chǎn)品的大學(xué)和智庫恐怕就很有必要。對具有相應(yīng)行政級別的大學(xué)和智庫而言，由于黨政不分開，使得行政部門會借黨的權(quán)威對研究部門進行干涉，造成思想不自由的局面，從而降低了思想產(chǎn)品生產(chǎn)的效率和質(zhì)量，這也是為什么高校和智庫無法有效提供高質(zhì)量政策建議的重要原因之一。那么可否在這個領(lǐng)域進行試點，黨委與相應(yīng)行政級別的大學(xué)和智庫脫離，再進一步看黨政分開之后的效果。

而基層民主選舉的擴大化顯然也是可行的，這不僅包括在當(dāng)下還沒有實現(xiàn)基層民主直選的地方全面實現(xiàn)基層直選，也包括將直選的范圍從基層擴大到縣區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)和人大代表的選舉。這兩塊都還有很長的路要走，在可以預(yù)見的將來也還是需要摸著石頭過河。

同樣可以試點的也包括黨內(nèi)民主。基層黨組織一把手說了算的現(xiàn)象嚴(yán)重，需要盡快采用民主程序來確定諸如黨費使用等重要問題。黨內(nèi)民主不僅包括中央政治局，也需要落實到基層。中國共產(chǎn)黨本身的治理恐怕也是組織管理學(xué)歷史上的大難題，如果管理一個超過8000萬人的組織，當(dāng)然構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。按照目前的集權(quán)式管理，必然會產(chǎn)生黨員的腐敗問題，而運動式整風(fēng)運動即便能在短期內(nèi)達到一定效果，也不能保證長期上抑制腐敗。而允許各地黨組織自行探索黨內(nèi)民主的具體模式，未嘗不可。

對鄧小平來說，政治體制改革的核心是處理放權(quán)問題。在沒有一個統(tǒng)一可循的放權(quán)模式之前，允許各地或者各個分支去自我探索自治之道，倒的確可以成為中國未來政治改革的可選道路。這一來得益于中國地大人多，有足夠的空間可以留出來作為政治體制的試點改革。二來摸著石頭過河這種實用主義的態(tài)度，對政治改革而言，也是一種有益的態(tài)度。

由于未來確定的不確定性，所謂的政改“路線圖”和“時間表”之類是作不得真的。倒是關(guān)于市場經(jīng)濟和憲政民主的基本原則，不管中國未來走什么道路，都是適用的。中國共產(chǎn)黨要維持穩(wěn)定和發(fā)展，也離不開這些原則。這里的問題是，隨著這些普世價值和基本原則越來越深入人心，中國共產(chǎn)黨想要用原來的方式維持穩(wěn)定和發(fā)展會越來越困難。也將會迫使黨不得不做出改變，而這種改變本身就是政改題中應(yīng)有之意。

對中國的政治體制改革而言，“摸著石頭過河”其實已經(jīng)提供了至少兩個有用的經(jīng)驗：基層民主與“一國兩制”。對于基層民主的經(jīng)驗，前面已經(jīng)說過，應(yīng)該普及到所有基層；與此同時，也可以試點擴展基層民主的經(jīng)驗到縣區(qū)級。而“一國兩制”可以通過兩種不同的形式來擴大試點：一種是通過連鎖城市的形式來實現(xiàn)，即香港提供港式制度與管理經(jīng)驗在內(nèi)地設(shè)立新的“城市”，由所在地提供城市土地，并吸引來自全國的投資者和移民參與城市建設(shè)，例如提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等，城市收益由幾方共享；另一種形式是擴大“一國兩制”的試點，既然香港可以試，內(nèi)地例如上海浦東的綜合配套試點改革步子可以再大一點，試點特別行政區(qū)，如同當(dāng)年試點經(jīng)濟特區(qū)一樣。