國家政策對農(nóng)村社會的存在和發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。國家政策在農(nóng)村社會的傳播和實(shí)踐直接影響著農(nóng)民對一個政黨執(zhí)政的合法性認(rèn)同。

在社會轉(zhuǎn)型期的大背景之下，農(nóng)村干群關(guān)系的疏離以及村干部的權(quán)威日趨消解，給涉農(nóng)政策傳播帶來了新問題。

村干部：涉農(nóng)政策傳播的體制輿論領(lǐng)袖及其權(quán)威的弱化

村干部處于國家權(quán)力與鄉(xiāng)村本土權(quán)力的夾縫中，這一群體既擔(dān)負(fù)著傳達(dá)國家權(quán)威、在農(nóng)村實(shí)施國家政策的責(zé)任，同時又受到鄉(xiāng)村本土文化的影響。對于政策在農(nóng)村的傳播而言，這一群體的傳播地位可以用“體制輿論領(lǐng)袖”來描述，即他們是政策在農(nóng)村傳播過程中制度所賦予的體制性“媒介”，對于國家政策在農(nóng)村的傳播具有重要的作用，他們是否擁有權(quán)威性，村民對他們的認(rèn)知如何，都在很大程度上決定了政策在農(nóng)村的傳播與實(shí)踐效果。但筆者從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這一“體制輿論領(lǐng)袖”群體在政策傳播中卻日益喪失其應(yīng)有的權(quán)威性。

改革開放以后，尤其是電視在農(nóng)村普及之后，農(nóng)村的政策信息傳播環(huán)境變得復(fù)雜，電視等大眾傳媒迅速崛起并占領(lǐng)了農(nóng)村信息傳播渠道的龍頭地位。

從受眾方面看，農(nóng)民的主體意識和民主意識逐漸增強(qiáng)，成為可以采取各種方式反映自己要求的有主體意識的群體；從傳播主體方面看，村干部群體不再屬于體制中人，其權(quán)威性便逐漸弱化，國家政策經(jīng)由他們向普通村民傳達(dá)的時候，靠組織傳播的特性不再明顯，而其人際傳播特征凸顯出來；從傳播環(huán)境方面看，以電視為代表的大眾媒介在村民獲取信息的渠道中的優(yōu)勢地位難以撼動，這又進(jìn)一步削弱了村干部以組織傳播的方式向村民傳達(dá)國家政策的特性。

村民的“干部”認(rèn)知與村干部權(quán)威性的消解

基層干部往往有著雙重身份，他們既是村民的當(dāng)家人，同時也是基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，另外還是自謀利益者。村干部是政策傳播中必不可少的一環(huán)，村民的“干部”認(rèn)知直接影響到政策傳播和執(zhí)行效果。

1.農(nóng)民的村干部認(rèn)知與政治信任

通過訪談可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對農(nóng)村政策的信任路徑：中央最好，省府次之，市縣較為模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下最差。在農(nóng)民看來，村干部或者對國家政策變相執(zhí)行，或者從執(zhí)行政策中牟取私利。而在村干部看來，農(nóng)民并不好相處，只看重個人利益。這就形成了“刁民”與“貪官”的互不信任局面。這種局面，不僅影響了農(nóng)村政策傳播的效率，也增加了鄉(xiāng)村治理的潛在風(fēng)險。

2.權(quán)威的消解：夾縫中的村干部

隨著村干部作為“國家干部”的權(quán)威日益消逝以及電視在農(nóng)村的普及，在當(dāng)下的中國農(nóng)村，政策信息的傳遞模式就從以前組織傳播模式的“層層過濾推進(jìn)”變成了大眾傳播式的從中央到農(nóng)民的“直達(dá)”，村民也不再需要通過村干部來了解各項(xiàng)國家政策。在組織傳播的意義上，作為基層政權(quán)代理人的村干部與村民的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)。

雖然大眾媒體是農(nóng)民了解信息的主要渠道，但筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有19%的被調(diào)查者認(rèn)為從電視等媒體上就可以了解國家政策，不需要基層干部的宣傳。這說明村民在對村干部不滿的同時，也希望村干部能夠發(fā)揮其在組織渠道內(nèi)的相應(yīng)作用，同時證實(shí)了“大眾媒介主要發(fā)揮作用的階段是讓農(nóng)民從不知到知的過程”這一觀點(diǎn)。

大眾傳播媒介傳播的是國家話語和精英話語，但農(nóng)村本土的傳播方式則能夠使政策的傳播深入化。例如，當(dāng)問及農(nóng)民希望從哪些渠道了解該市新農(nóng)保政策的相關(guān)內(nèi)容時，排在前幾位的分別是：廣播電視83%，村里開會55.7%，宣傳單等55.1%，村里張貼公告43.2%。由此可以看出，雖然組織傳播的渠道有其局限性，但通過組織渠道傳播的政策信息的權(quán)威性是其他渠道都不可比擬的。

從政策傳播到政策協(xié)商

從以上分析研究可以看出，一方面，現(xiàn)實(shí)和村民的意愿都顯示出村干部作為組織體制的輿論領(lǐng)袖在國家涉農(nóng)政策信息傳播過程中的必要性；另一方面，村民希望通過村干部獲得較權(quán)威信息的要求得不到滿足。村干部在傳播國家政策時不斷地遭到村民的質(zhì)疑，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間出現(xiàn)“裂痕”。

其背后的原因中重要的一點(diǎn)便是國家政策在農(nóng)村的傳播和作用方式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)習(xí)慣了將國家政策通過各種農(nóng)村本土的渠道傳播給村民，這種傳播更多的是自上而下的告知，它要求的是村民對國家政策的執(zhí)行。一旦國家政策在執(zhí)行過程中違背了當(dāng)初的“承諾”，村民會出現(xiàn)心理的落差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部便會遭遇到村民的質(zhì)疑和不滿。對當(dāng)初“承諾”的違背，既有國家政策的當(dāng)?shù)鼗瘑栴}，更主要也是因?yàn)樵趫?zhí)行之前缺乏村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間對政策的公共協(xié)商。

筆者認(rèn)為，造成村民對村干部這種復(fù)雜感情的原因，除了村干部在傳達(dá)國家政策過程中的技術(shù)性因素以外，更深層的原因在于政策傳播后的實(shí)踐。由于國家政策大都是從宏觀層面上對社會發(fā)展的把握，村干部在國家體制和村民利益的交合之處，既要考慮政治方面的壓力，又要照顧村莊共同體的利益，在政策的具體實(shí)踐過程中必然要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對國家政策進(jìn)行一些變通，以維護(hù)地方利益。

作為小共同體的農(nóng)村社會，雖然在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，但依然是作為一個“半熟人社會”而存在。傳統(tǒng)的倫理規(guī)范、人情交往等都還在村民之間發(fā)揮著連接紐帶的作用。小共同體的模式具有規(guī)模小和人際交往方便等優(yōu)勢，因此政策的傳播更應(yīng)該走向基于鄉(xiāng)村紐帶的政策協(xié)商。

因此國家政策在農(nóng)村的傳播和實(shí)踐也應(yīng)該積極調(diào)動起鄉(xiāng)村的本土資源，這種資源便是基于鄉(xiāng)村熟人社會而來的便利的政策協(xié)商，在政策的傳播和實(shí)踐過程中建構(gòu)起協(xié)商的公共空間和協(xié)商程序、達(dá)成共識的程序，讓所涉及的村民參與進(jìn)政策的討論中。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民之間的理解與信任是在“協(xié)商”中建立的，同時這種協(xié)商過程也是加深村民對政策的理解、提高村民執(zhí)行政策的熱情的重要途徑。