從20世紀(jì)70年代中后期至今，北歐國家經(jīng)歷了三次較大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，北歐各國的政府管理也因?yàn)槿蛐缘慕?jīng)濟(jì)危機(jī)而受到巨大的沖擊。為了更好地提供公共服務(wù)和加強(qiáng)政府治理，北歐各國開始了近代政府改革的歷程。經(jīng)過不斷的調(diào)整和改革，雖然出現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)和危機(jī)，但從整體上看，北歐國家地方政府與中央政府的關(guān)系更加緊密和相互依賴，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，政府廉潔高效，社會(huì)發(fā)育程度高，人民幸福程度高，“北歐模式”也受到了越來越多的關(guān)注和推崇。對(duì)當(dāng)代北歐國家政府改革的模式進(jìn)行梳理、總結(jié)和評(píng)價(jià)，既有利于人們更好地認(rèn)識(shí)北歐模式，也有助于各國在政府改革的歷程中加以學(xué)習(xí)和借鑒，從而走出一條適合本國國情的改革道路。

一、改革內(nèi)容

(一)改革第一階段：減少政府負(fù)擔(dān)

20世紀(jì)70年代中期到90年代初期是當(dāng)代北歐國家政府改革的第一階段，改革主要包括社會(huì)福利制度改革、地方政府改革和新公共管理改革三個(gè)方面的內(nèi)容，以減少政府負(fù)擔(dān)為改革的主要任務(wù)和目標(biāo)。

1、社會(huì)福利制度改革

在20世紀(jì)70年代末由“石油危機(jī)”而引發(fā)的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”的強(qiáng)烈沖擊之下，北歐各國難以繼續(xù)維系原有的社會(huì)福利制度。大約從20世紀(jì)80年代開始，北歐各國政府開始嘗試對(duì)社會(huì)福利制度進(jìn)行改革。首先，改革醫(yī)療服務(wù)，控制醫(yī)療費(fèi)用支出。一是改變醫(yī)療預(yù)算體制和方法，將原有的固定醫(yī)院預(yù)算制改為浮動(dòng)制，以提升適應(yīng)性和靈活性，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障，對(duì)醫(yī)院的預(yù)算撥款與醫(yī)院的實(shí)際醫(yī)療效果掛鉤，以改善資金的使用績效;二是執(zhí)行“個(gè)人自由選擇醫(yī)院原則”;借助競爭的方法，提升醫(yī)患雙方的滿意度;三是在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)私人投資，逐漸推行私有化改革[1]。

其次，改革養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)代際公平。通過靈活的養(yǎng)老金支付制度以改變養(yǎng)老金由相關(guān)政府部門集中使用，所獲投資收益與參保勞動(dòng)者個(gè)人無關(guān)，而投資風(fēng)險(xiǎn)卻完全由在業(yè)的勞動(dòng)人員來承擔(dān)的不公平現(xiàn)狀。

第三，降低稅率，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，在20世紀(jì)90年代初，芬蘭、挪威和瑞典引進(jìn)了雙重所得稅系統(tǒng)，雙重所得稅系統(tǒng)的主要指導(dǎo)原則在于將對(duì)勞動(dòng)收入的累進(jìn)稅率與對(duì)公司和資本收入的不變稅率相結(jié)合,從而形成了廣闊的稅基和相對(duì)低的稅率[2]。

2、 地方政府改革

20世紀(jì)60年代，將公共事務(wù)拓展到地方層次的優(yōu)缺點(diǎn)的討論在丹麥非常盛行，并導(dǎo)致了1970年政府改革的發(fā)生[3]。本次改革由四個(gè)相互獨(dú)立的部分組成：一是行政區(qū)劃改革;二是管理和結(jié)構(gòu)改革;三是中央政府與地方政府間職責(zé)功能的重新劃分;四是公共職能中財(cái)政職責(zé)的重新界定。具體而言，這一時(shí)期，芬蘭地方政府改革主要包括以下幾個(gè)方面：一是增加了地方管理的自由，減少國家對(duì)市鎮(zhèn)的管理;二是進(jìn)行國家補(bǔ)貼改革，增加自治市試驗(yàn)的地方分權(quán)政策;三是通過新的《地方政府議案》，并加以執(zhí)行;四是將縣的數(shù)量由12個(gè)減少到6個(gè)，把大量的國家行政區(qū)域合并成15個(gè)多功能區(qū)域，地區(qū)發(fā)展的任務(wù)轉(zhuǎn)移到20個(gè)合并的縣級(jí)聯(lián)盟[4]。瑞典國會(huì)于1984年6月通過了《自由市鎮(zhèn)法案》，拉開了地方政府改革的序幕，到了1990年10月，參加自由市鎮(zhèn)試驗(yàn)的市鎮(zhèn)數(shù)目增加到了40個(gè)，并促成了《地方政府議案》在1992年正式生效，地方獲得了較大的自主權(quán)。這一時(shí)期挪威地方政府改革主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：程序的變化、組織的變化和任務(wù)職責(zé)的變化。需要特別關(guān)注的是，將近一半的挪威自由市鎮(zhèn)項(xiàng)目在開始的時(shí)候，把重點(diǎn)放在了地方政府內(nèi)部的程序或者制度安排上，而不是放在不同層級(jí)政府之間的關(guān)系上。

3、新公共管理改革

芬蘭在1987-1995年間，掀起了的以“新公共管理”為特征的公共行政改革浪潮。改革范圍涵蓋行政結(jié)構(gòu)、導(dǎo)向系統(tǒng)、工作質(zhì)量、人事管理、文化議題等。改革重點(diǎn)則在中央、地區(qū)、地方間不斷交替。

為了實(shí)施和監(jiān)控政府計(jì)劃，政府戰(zhàn)略文件取代了政府計(jì)劃組合來監(jiān)控計(jì)劃的實(shí)施。在改革之前，政府計(jì)劃細(xì)致地羅列出各個(gè)實(shí)施計(jì)劃，并通過政府計(jì)劃組合實(shí)現(xiàn)監(jiān)控;改革之后，政府戰(zhàn)略文件包含了更多詳細(xì)的政策計(jì)劃與相互交叉的各項(xiàng)政府年度政策規(guī)劃，以及衡量計(jì)劃實(shí)施的工具，這可以更實(shí)在地影響每一項(xiàng)計(jì)劃。首相(總理)辦公室與其他計(jì)劃部門合作，協(xié)調(diào)、分析、支持、評(píng)估計(jì)劃。每個(gè)部長對(duì)本部門政策方案負(fù)責(zé)，并與協(xié)作實(shí)施的其他部長相配合。總理負(fù)責(zé)信息社會(huì)政策計(jì)劃，勞工部長負(fù)責(zé)就業(yè)政策計(jì)劃，工業(yè)和貿(mào)易部長負(fù)責(zé)企業(yè)家精神政策計(jì)劃，司法部長負(fù)責(zé)公民參與政策計(jì)劃。指導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)各部門之間的信息傳送，總理辦公室的秘書處擔(dān)任計(jì)劃管理的指導(dǎo)工作。

(二)改革第二階段：提升社會(huì)發(fā)展速度

20世紀(jì)90年代末期到21世紀(jì)初期是當(dāng)代北歐國家政府改革的第二階段，改革主要包括地方政府改革、公民參與改革和就業(yè)政策改革三個(gè)方面的內(nèi)容，以提升國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度和持續(xù)性。

1、地方政府改革

從2001年開始，丹麥開始制定和執(zhí)行新一輪的地方政府改革方案，成立了公共管理結(jié)構(gòu)委員會(huì)，以評(píng)估“公共部門結(jié)構(gòu)可選模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，并基于評(píng)估調(diào)整公共部門結(jié)構(gòu)”。本次改革的規(guī)模超過了以往如何一次改革，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一個(gè)包含新自治市的丹麥新版圖、任務(wù)的重新劃分、新的財(cái)政和均等化系統(tǒng)。就目前的情況來看，改革的成效十分顯著。芬蘭從2003年開始在奧斯托波斯尼亞(北、中、南)地區(qū)推行區(qū)域治理改革，以解決中心地區(qū)與外圍地區(qū)之間發(fā)展水平落差巨大的問題。改革主要取得了兩個(gè)方面的成果：第一，區(qū)域委員會(huì)整合和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展活動(dòng)的權(quán)力增大了;第二，2個(gè)新的組織——區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通和環(huán)境中心(ELY)和區(qū)域國家行政機(jī)構(gòu)(AVI)將取代6個(gè)舊的區(qū)域行政機(jī)構(gòu)。此外，芬蘭還頒布了《調(diào)整自治市與服務(wù)計(jì)劃》，截止2009年，99個(gè)自治市重組為32個(gè)，該項(xiàng)計(jì)劃于2012年初結(jié)束[5]。

2、公民參與改革

為了促進(jìn)公民參與，強(qiáng)化地方民主，丹麥通過制定政策明確劃分了不同政策參與者的職責(zé)，為公民提供了參與政策制度、執(zhí)行和評(píng)估的信息和渠道。這增加了政府運(yùn)行的透明度，并使得公眾有能力為自己的行為承擔(dān)政治責(zé)任。面對(duì)公民投票活動(dòng)的減少和公民對(duì)政府體制和政黨的不尊敬等問題，從20世紀(jì)90年代中后期開始，芬蘭政府通過立法和政策制定來增加公民影響政策制定的可能性。一是制定公民參與計(jì)劃，加強(qiáng)公民與官方的對(duì)話，向所有的公民提供參與機(jī)會(huì);二是進(jìn)行中央政府改革，改進(jìn)公民與政府間關(guān)系和行政質(zhì)量，以增強(qiáng)政府履行職能時(shí)的轉(zhuǎn)向作用，同時(shí)增加公民對(duì)政府的信任;三是傾聽民意，增加對(duì)話，改善政府與公民的關(guān)系。

3、 就業(yè)政策改革

20世紀(jì)90年代以來，北歐各國開始引入強(qiáng)調(diào)“工作義務(wù)”的新的就業(yè)政策。例如，瑞典政府設(shè)立了一個(gè)新的“職業(yè)生涯發(fā)展”項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)范圍從教育扶助一直延伸到社區(qū)工作，受益者可以獲得一份培訓(xùn)津貼，數(shù)額與失業(yè)救濟(jì)金相等[6]。推行這一改革的目的在于幫助就業(yè)人員在青年時(shí)代就能夠樹立起良好、正確的擇業(yè)觀和就業(yè)觀，改變?cè)羞^于強(qiáng)調(diào)享受生活和忽視勞動(dòng)的思想。與此同時(shí)，丹麥在“1997年勞動(dòng)力市場改革”法案中將“靈活化”與權(quán)利有機(jī)地結(jié)合在一起，將失業(yè)的最大權(quán)利減少到7年，規(guī)定頭4年是有“權(quán)利與義務(wù)”的，而后3年則是永久“靈活化”的;1997年頒發(fā)的“社會(huì)救助法案”進(jìn)一步規(guī)定，沒有工作就無權(quán)接受公共津貼，而只能接受地方政府的安排[7]。

(三)改革第三階段：進(jìn)一步完善北歐模式

可以將最近5年看作是當(dāng)代北歐國家政府改革的第三階段，這一階段的改革主要包括福利制度改革、社會(huì)治安改革、農(nóng)村發(fā)展改革與金融改革四個(gè)方面的內(nèi)容，這些改革進(jìn)一步完善了北歐國家的“第三條道路”。

1、福利制度改革

面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，北歐各國主張改革福利制度的保守派重新上臺(tái)。2011年4月，丹麥政府改革了提前退休金制度，每年可以節(jié)省160億丹麥克朗(約合30億美元)的開支。此外，丹麥政府還計(jì)劃將退休年齡從現(xiàn)在的65歲逐步提高到2020年的69歲[8]。芬蘭政府主要采取增強(qiáng)公共財(cái)政的政策。除短期調(diào)整措施外，政府還采取長期的解決方案，如延長工作年限以增加勞動(dòng)力供給，提高公共部門的效率。另一方面，芬蘭政府還通過促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新以及綠色經(jīng)濟(jì)等手段刺激經(jīng)濟(jì)的增長[9]。

2、 社會(huì)治安改革

挪威爆炸槍擊事件發(fā)生之后，北歐各國開始加強(qiáng)對(duì)右翼勢力的關(guān)注，反思現(xiàn)有的社會(huì)治理模式。北歐國家雖然擁有十分完善的社會(huì)保障制度，人民安居樂業(yè)，但各種社會(huì)矛盾依然存在，“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”更加激化了社會(huì)矛盾和“社會(huì)危機(jī)”。民眾在找不到解決這些問題的內(nèi)在原因時(shí)，則往往歸咎于外部因素，例如移民的增加，外來文化的侵入等，這些都給“極右翼”勢力提供了“溫床”[10]。此外，據(jù)歐洲警察組織2010年發(fā)布的一份安全報(bào)告顯示，“極右翼”勢力在歐洲尤其是北歐地區(qū)逐漸復(fù)興，正變得越來越“專業(yè)”，已成為威脅區(qū)域安全的首要隱患，他們主要通過互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大宣傳，試圖引導(dǎo)和開展輿論宣傳。為此，北歐國家加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)安全管理，評(píng)估和改革了現(xiàn)有的移民政策。

3、農(nóng)村發(fā)展改革

北歐國家雖然沒有全部加入歐盟，但歐盟仍然是影響北歐各國政府改革的一個(gè)重要外因。為了配合歐盟出臺(tái)的《鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃》，芬蘭于2007年制定了《鄉(xiāng)村地區(qū)機(jī)構(gòu)發(fā)展計(jì)劃》，使得芬蘭成為歐盟成員中第一個(gè)形成鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)絡(luò)的國家。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)包含了所有的政府機(jī)構(gòu)和參與鄉(xiāng)村發(fā)展的組織，從中央政府、地方政府到區(qū)域組織、私人、企業(yè)在國際間與全國范圍內(nèi)的互相聯(lián)系、傳播信息、教育、協(xié)作等。這一改革還帶來了國家—地區(qū)層面治理機(jī)構(gòu)的變化，地區(qū)委員會(huì)與更大的區(qū)域機(jī)構(gòu)合作，改革創(chuàng)造了更加自立持續(xù)發(fā)展的自治市與更廣泛的公共服務(wù)合作。

4、金融改革

2008年，面對(duì)突如其來的金融風(fēng)暴，冰島政府主要采取了以下方法加以應(yīng)對(duì)：一是將大型銀行收歸國有，以保持金融市場的穩(wěn)定;二是重建冰島的銀行體系，確保銀行的首要任務(wù)是為冰島經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而不是首先考慮歐洲甚至全球的宏偉藍(lán)圖;三是申請(qǐng)加入歐盟，通過借助歐盟的發(fā)展框架，改革本國的金融行業(yè)，提升金融行業(yè)抵御金融危機(jī)的能力。