“十個稅管員來收稅,會有十一種結果。”納稅人常常用這句話來調侃征稅的隨意性。如果趕上稅收增速大降的年份，稅收管理員會更加繁忙，為完成政府收入計劃，他們需窮盡手段從企業(yè)擠壓稅款。

經濟不景氣時，民營企業(yè)尤其是中小民營企業(yè)更易陷入困境，同時又普遍陷入被征過頭稅（指稅收實征數超過法定應征數或應在下期征收的稅款提前在本期繳納）的境遇，稅務機關和納稅人的矛盾和沖突易趨白熱化。

但是，今年前三個季度，全國稅收總收入增速分別為10.3%、9.3%和5.7%，二三兩個季度低于9.5%的財政收入預算目標。

雖然全國各地普遍反映被征過頭稅，但從稅收增速看，征收過頭稅的程度并不高，三季度GDP增長7.4%，高出同期稅收增速1.7個百分點。

前三季度，全國稅收收入占財政收入比重為85.5%，比近幾年90%的比重明顯下降；非稅收入占同期財政收入的14.5%，所占比重明顯上升。這個一降一升，顯示政府行為的變化，即從征收過頭稅轉向強征過頭費。

今年中央一再表示，要將結構性減稅作為落實積極財政政策的重要內容。但因實際減稅數額不多，市場已經頗為失望，再征過頭稅容易遭遇激烈反彈。納稅人法律和權利意識提高，也制約了過頭稅蔓延。

國家稅務總局局長肖捷強調，在稅收收入增幅回落情況下，各地稅務機關要堅持依法征稅，不收過頭稅，積極維護和諧的稅收征納關系。國稅總局和財政部今年7月通知，要求各級稅務機關要堅持依法依規(guī)組織收入，堅決不收過頭稅，對違反規(guī)定追加的稅收收入任務，各級稅務機關不得執(zhí)行，并要向上級稅務機關報告。要堅決杜絕企業(yè)無利潤預繳所得稅、增值稅留抵稅款應抵不抵等情況的發(fā)生，堅決防止采取空轉、財政墊付稅款、違規(guī)調庫、轉引稅款等手段虛增收入，堅決避免突擊收稅，切實保證依法征稅。

今年過頭稅受到遏制，并非僅僅因為社會輿論和納稅人抵觸，以及國稅總局三令五申發(fā)揮了成效。另一制度性原因是，國稅總局在全國范圍啟動稅收征管改革，制定了《關于進一步深化稅收征管改革的方案》，提出以樹立“征納雙方法律地位平等的理念”為基礎，將依法行政作為基本準則貫穿稅收征管全過程。目標是提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本。

稅收征管組織和程序的重構全面展開，過頭稅即將失去制度土壤。首當其沖，自由裁量權大、尋租腐敗普遍、專業(yè)水平低、具濃厚人治色彩的稅收管理員制度將最先瓦解。

終結稅收管理員制度

現行的稅收管理員制度采取“屬地劃片、分戶到人、固定管戶、各事統(tǒng)管”的辦法。稅管員一人到戶、各稅統(tǒng)管，稅收征管日常工作中的催報催繳、查賬征稅、下戶檢查、發(fā)票管理、停歇業(yè)調查、政策通知等無所不包。政府部門中，企業(yè)最不愿得罪的是稅務局，而稅務局中，企業(yè)需精心維護好關系的是稅管員。

隨著中國經濟體制的轉軌，稅制改革相應推進，但稅收征管制度改革嚴重滯后。延續(xù)計劃經濟條件下的征管模式，以稅務部門為中心，強調對納稅人的管理，稅收收入按政府計劃執(zhí)行，依法征稅長期被忽略，納稅人自行申報納稅的主體地位沒有真正確立，納稅人權利無制度保障，服務納稅人更無從談起。

就連國稅總局也認為，隨著社會、經濟環(huán)境的發(fā)展以及納稅人數量增加、集團化趨勢明顯等變化，稅管員存在著管不了、管不好，自由裁量權較大，且廉政風險、執(zhí)法風險較高等問題。

國稅總局征管和科技發(fā)展司司長李林軍在《中國稅務》雜志撰文稱，縣以上稅務局以行政管理為主，很少直接從事稅源管理?；鶎佣愒垂芾硪廊恢饕苫鶎佣悇站?、稅務所和稅管員承擔，采取稅管員屬地劃片固定管戶方式，其主要問題是，一是稅管員人均管戶過多，管不了；二是集團企業(yè)太大、太復雜，管不好；三是執(zhí)法的自由裁量權較大，容易產生執(zhí)法風險和廉政風險。

中國稅收征管體系中，稅收管理員位處征管一線，多數職級不高，卻是稅務系統(tǒng)直接面對納稅人、完成稅收計劃的主力。截至今年一季度，全國稅務登記的納稅人3353萬戶，有稅管員27.7萬人，占全國86萬在職稅務人員三分之一強，平均每人管理120多戶納稅人，沿海發(fā)達地區(qū)有些甚至達到1000戶以上。

稅管員固定管戶制度弊端很多，已嚴重影響執(zhí)法的公平、公正，不利于納稅人稅法遵從度的提高。突出的表現是，越位行使納稅人的職責，存在著大包大攬的保姆式管理和服務；容易侵犯納稅人合法權益，存在著稅管員利用自由裁量權進行權力尋租等違法現象；管戶數量過多或自身能力素質不夠，存在管不好、管不了、效率低下等問題。

“稅收管理員制度不是好制度，應該取消，不要把一個人和企業(yè)固定起來。”國稅總局原副局長許善達接受財新記者專訪時說，稅管員由過去的專管員轉變而來，專管員什么都管，收稅、檢查、政策等一人統(tǒng)管，對納稅人的納稅事務也要說了算，權力很大。改革后，專管員改稱管理員，按規(guī)定只能做服務和調查研究等工作，不能對納稅人的納稅事務做出決定，企業(yè)交多少稅，由企業(yè)自行申報納稅，不能由稅管員說了算。

早在1997年，國務院辦公廳轉發(fā)國稅總局深化稅收征管改革方案的通知中，提出要推行新的征管模式，任務之一是，通過機構的調整，要求在企業(yè)和個體工商戶中，實現由專管員上門收稅向納稅人自行申報納稅轉變，由專管員管戶向管事制的職能轉變，由分散征收的粗放型管理向集中征收、重點稽查的集約型管理轉變。

“但是，各地在實際執(zhí)行時，很多地方的管理員還是像過去的專管員。”許善達說，固定管戶的方式，把一個稅管員和企業(yè)固定起來，稅管員無形之中就會發(fā)揮作用，企業(yè)交多少稅，很多時候還是稅管員說了算，也就很容易造成尋租。下一步改革，納稅戶應由一個部門來管理，若需要去企業(yè)，由部門派不同的人去。這樣由機構來管理，辦理事務的人隨機變動，說了算的人就會減少。

企業(yè)分類，征管上移

現行稅收征管模式弊端凸顯，更深層次的原因是中國的稅源狀況已發(fā)生深刻變化。納稅人數量急劇增長，跨地區(qū)、跨行業(yè)大型企業(yè)集團相繼涌現，納稅人的經營方式、經營業(yè)務不斷調整、日益復雜。納稅人的法律意識和維權意識不斷增強，涉稅訴求多樣化、服務需求個性化的趨勢日漸明顯。

“由此產生了兩個沖突，一是經濟全球化和稅收征管屬國化的沖突，二是經濟跨區(qū)域化與稅收征管屬地化的沖突。”李林軍說，現行稅源管理和征管模式明顯不適應。主要問題是,以促進稅法遵從作為稅收征管根本目標的理念尚未形成共識，以收入論英雄、把完成收入任務指標作為征管主要目標的觀念依然較為突出，影響了依法征管的落實。

此外，征管程序不完善，納稅評估不規(guī)范且相對弱化，與稅務稽查存在工作交叉；征管方式、組織機構不適應專業(yè)化、信息化要求，仍存在著省以上各部門自行多頭設置調查審批項目、多頭要求基層和納稅人填報報表、多頭下達評估和檢查任務等現象。

顯然，現行落后的征管模式已難以為繼，變革早在五年前悄然啟動。首先是國稅總局提出要樹立“征納雙方法律地位平等、納稅服務與稅收征管并重”的理念。2008年，肖捷就任國稅總局局長不到一年，便在國稅總局成立納稅服務司，主要職責是組織實施納稅服務體系建設，組織協調、實施納稅輔導、咨詢服務、稅收法律救濟等工作，受理納稅人投訴等。

肖捷強調，征管制度的安排，要進一步劃清征納雙方的權利義務，明確納稅人自主申報的主體地位，稅務機關主要是搞好服務與管理工作，最大限度地減輕納稅人的辦稅負擔，提高納稅人滿意度和稅法遵從度。

“突出納稅服務是很重要的一個理念變化。”許善達說，國稅總局強調納稅服務，而且納稅服務在整個征管工作中占了很大份額，包括稅務機關人力、物力、財力的配置都增加了很大的比重，這是征管體制改革一個新的理念，這項措施很有成效。

另一明顯的制度變革，則是適應企業(yè)組織形式、經營方式和業(yè)務等變化，稅務部門全面重構征管程序、轉變稅管方式、調整稅務機構設置和人力資源配置，打破行政區(qū)劃和層級界限，同時在橫向和縱向調整和整合。推行稅源專業(yè)化管理試點，對稅源按企業(yè)規(guī)模分類，在不改變稅款入庫級次的前提下，由不同層級稅務機構以專業(yè)化、信息化方式管理，由以票控稅向信息管稅轉變。

為此，國稅總局成立了大企業(yè)稅收管理司，主要職責是為大型企業(yè)提供納稅服務，實施稅源監(jiān)控和管理，開展納稅評估，組織實施反避稅調查與審計等。2010年，國稅總局確定江蘇、安徽、上海、河南、廣東、青島國稅局和廣東、山東地稅局開展大企業(yè)稅收專業(yè)化管理試點。國稅總局決定，對規(guī)模大、跨區(qū)域經營的納稅人，可提升管理層級，開展專業(yè)化團隊式的分析、評估（審計、反避稅）和稽查等；對中小企業(yè)可按行業(yè)進行管理；對個體工商戶可實施委托代征的社會化管理，對個人納稅人要加強源泉控管。

大企業(yè)稅收專業(yè)化管理以總局和省局為主，實行大企業(yè)扁平化管理、個性化服務和團隊式管理。目前，國稅總局已建立了定點聯系企業(yè)制度，選擇45戶有代表性的大企業(yè)作為首批定點聯系企業(yè)，直接組織實施相關稅收服務與管理工作。國稅系統(tǒng)已有31個省局選定了776戶定點聯系企業(yè)，地稅系統(tǒng)已有12個省局選定了295戶定點聯系企業(yè)。國稅總局、各省局不再是一個單純的管理部門，除了做稅務系統(tǒng)內的行政管理，有一部分人要從事實際征收管理業(yè)務。

許善達稱，納稅人對稅務局意見比較大，一是稅務局層級多，二是同級稅務局里有很多部門，不同層級的稅務局和不同部門，按職責都有權到企業(yè)去檢查的職能。但是，對一個納稅人來說，橫向要面對很多部門，縱向面對很多級別，都來檢查，納稅人非常厭煩。而且管理部門越多，執(zhí)法過程中出現不同的理解就越多，納稅人就無所遵循，遵從成本就比較高。“現在要解決這個問題，減少管理納稅人的層級和部門，這是正確的方向。” 許善達說，確定的大企業(yè)，原則上只由大企業(yè)管理部門管理，下面的分局和稅務所就不用再管了，也不用去檢查了。根據企業(yè)規(guī)模，有些歸國稅總局大企業(yè)司管，有些歸省局管，有的歸市局管，級別上不再交叉管理，大大降低了納稅人的遵從成本。