【摘要】自然災(zāi)害對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的影響非常深刻.本文分時(shí)期回顧了新中國(guó)成立前后我國(guó)自然災(zāi)害救助體系建設(shè)的發(fā)展歷程，系統(tǒng)介紹了目前我國(guó)正在運(yùn)行的災(zāi)害應(yīng)急救助系統(tǒng)，以及近年來(lái)我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系出現(xiàn)的重大轉(zhuǎn)變，最后提出應(yīng)建設(shè)具有中國(guó)特色的自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系，并具體指出具有中國(guó)特色的自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系應(yīng)包括的七個(gè)方面的內(nèi)容。
　　【關(guān)鍵詞】自然災(zāi)害；應(yīng)急救助；管理
　　
　　在中國(guó)，自然災(zāi)害對(duì)于社會(huì)發(fā)展的影響十分深刻。歷史上，頻繁發(fā)生的各類(lèi)自然災(zāi)害，不僅直接給人民群眾的生活帶來(lái)了深重的災(zāi)難，同時(shí)還極大地影響了同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與宗教等方面。在中國(guó)古代歷史上，治理洪水曾促成了中華民族統(tǒng)一國(guó)家的形成，而對(duì)于災(zāi)荒救助的失效也幾經(jīng)成為一些王朝覆亡的重要誘因。災(zāi)害救助，在我國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程中具有高度的政治性。新中國(guó)成立后，國(guó)家對(duì)于自然災(zāi)害應(yīng)急救助的能力有了極大提高，尤其是近幾年來(lái)，我國(guó)政府在自然災(zāi)害應(yīng)急救助管理體系方面，取得了重大的進(jìn)展，基本建立了自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系。
　　
　　一、自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系建設(shè)的歷史基礎(chǔ)
　　
　　由于災(zāi)害頻繁，歷朝歷代一直把災(zāi)害的管理作為安撫民心、穩(wěn)定社會(huì)、鞏固統(tǒng)治的重要措施。以賑濟(jì)、撫恤、救荒為基本內(nèi)容的災(zāi)害管理逐步擴(kuò)展為國(guó)家行政管理的一項(xiàng)重要職能，形成了君主制度下的部門(mén)分工明確的災(zāi)害管理體制。在不斷完善災(zāi)害管理體制的過(guò)程中，古代社會(huì)還逐步形成了大量積極的災(zāi)害管理政策，如興修水利、植林墾荒、重農(nóng)貴粟、擴(kuò)大積儲(chǔ)等。在救災(zāi)過(guò)程中也逐步規(guī)范地形成了災(zāi)后賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤、安輯、蠲緩、放貸等有效的災(zāi)害救助方法。不僅如此，我國(guó)歷史上災(zāi)害管理的實(shí)踐為我們留下了許多流芳百世的經(jīng)典防御災(zāi)害工程，舉世矚目的都江堰至今仍然發(fā)揮著重要的作用。
　　新中國(guó)成立以來(lái)，自然災(zāi)害依然不斷危害著我國(guó)社會(huì)和人民的生活。在1954年、1964年、1976年、1991年、1998年以及2003年，都發(fā)生過(guò)相當(dāng)大的洪澇和地震災(zāi)害。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，自然災(zāi)害造成的損失也在不斷增長(zhǎng)。在20世紀(jì)50年代，自然災(zāi)害的年均損失為476億元，而到了90年代，一般的年損失都在1000億元以上。全國(guó)每年都要因?yàn)?zāi)害緊急轉(zhuǎn)移300萬(wàn)人左右，倒塌房屋300萬(wàn)間左右，因?yàn)?zāi)死亡數(shù)千人。
　　為了卓有成效地應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，早在建國(guó)伊始，中央政府就確定了統(tǒng)一的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制，成立了中央救災(zāi)委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)災(zāi)害救助事務(wù)。1949年12月19日，政務(wù)院頒布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，要求“各級(jí)人民政府必須組織生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)，包括內(nèi)政、財(cái)政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、合作、衛(wèi)生等部門(mén)及人民團(tuán)體代表，由各級(jí)人民政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。”1950年2月27日，中央救災(zāi)委員會(huì)成立，統(tǒng)籌全國(guó)救災(zāi)工作，董必武副總理?yè)?dān)任主任，薄一波、謝覺(jué)哉等為副主任。與此同時(shí)，中央頒布的《中央救災(zāi)委員會(huì)組織簡(jiǎn)則》規(guī)定了災(zāi)害管理工作的主要任務(wù)，明確日常救災(zāi)工作由內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)。
　　根據(jù)中國(guó)的實(shí)際，中央政府于1950年就制定了“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、群眾互助，輔之以政府必要的救濟(jì)”的救災(zāi)工作方針。以后，這一方針逐步修訂為“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”。這項(xiàng)方針，在救災(zāi)工作中一直發(fā)揮著重要的作用。
　　在資金投入方面，中央政府一直投入大量的資金用于救災(zāi)工作。從1950年到1966年，中央用于救災(zāi)的投入共計(jì)55．08億元。中央政府每年都要拿出幾億元用于救災(zāi)，特別是在1960年前后，中央的救災(zāi)投入幾乎每年都在4億元以上，1964年達(dá)到11億元。而在這個(gè)期間，中央的財(cái)政收入每年只有300億元左右。與此同時(shí)，國(guó)家針對(duì)長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河等水患嚴(yán)重的大江大河進(jìn)行了有史以來(lái)最大規(guī)模的整治，取得了重要的成效。
　　1978年以后，根據(jù)新時(shí)期的需要，我國(guó)確定了新的自然災(zāi)害管理體制，其基本領(lǐng)導(dǎo)體制是：黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)分工負(fù)責(zé)，災(zāi)害分級(jí)管理。在這一體制中，黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)攬全局，總體指揮，地方各級(jí)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)有關(guān)職能部門(mén)分工負(fù)責(zé)，并充分發(fā)揮人民解放軍指戰(zhàn)員、武警官兵、公安干警和民兵預(yù)備役部隊(duì)突擊隊(duì)的機(jī)動(dòng)作用。同時(shí)，為了更為有效地發(fā)揮有關(guān)職能部門(mén)的作用，我國(guó)還形成了災(zāi)害管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的災(zāi)害管理體制進(jìn)一步得到健全。
　　
　　二、自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)基本系統(tǒng)
　　
　　本世紀(jì)以來(lái)，自然災(zāi)害的應(yīng)急救助體系建設(shè)獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。目前，我國(guó)的災(zāi)害應(yīng)急救助系統(tǒng)主要包括：
　?。ㄒ唬﹪?guó)家自然災(zāi)害應(yīng)急救助的組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。
　　在國(guó)家的層面上，應(yīng)急救助的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)主要是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)。一名國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任主任，另外還設(shè)有若干副主任，共有34個(gè)國(guó)務(wù)院的部、委、辦、局和軍隊(duì)及紅十字會(huì)等組織參加。根據(jù)規(guī)定，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)為國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家減災(zāi)工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開(kāi)展重大減災(zāi)活動(dòng)，指導(dǎo)地方開(kāi)展減災(zāi)工作，推進(jìn)減災(zāi)交流與合作，組織、協(xié)調(diào)全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)工作。這個(gè)委員會(huì)的辦公室設(shè)在民政部，所以，在各級(jí)政府系統(tǒng)中，管理自然災(zāi)害應(yīng)急救助的行政部門(mén)主要是民政部、省級(jí)的民政廳、地區(qū)和縣級(jí)的民政局。
　?。ǘ﹪?guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)
　　全國(guó)縣以上各級(jí)政府均制定了相應(yīng)的救災(zāi)預(yù)案，并確定了不同的災(zāi)害救援響應(yīng)等級(jí)，建立了災(zāi)害的應(yīng)急機(jī)制。每當(dāng)災(zāi)害發(fā)生以后，有關(guān)的政府首長(zhǎng)都能夠比較及時(shí)地啟動(dòng)災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，調(diào)度有關(guān)方面的力量，協(xié)調(diào)各種資源，投入救災(zāi)行動(dòng)。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，按照災(zāi)害損失情境，將應(yīng)對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)害的工作設(shè)定為四個(gè)響應(yīng)等級(jí)，其中一級(jí)響應(yīng)為最高響應(yīng)。
　　以四級(jí)響應(yīng)為例，災(zāi)害損失的情境主要包括：
　　1．某一省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)，發(fā)生水旱災(zāi)害，臺(tái)風(fēng)、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災(zāi)害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害，森林、草原火災(zāi)和重大生物災(zāi)害等自然災(zāi)害，一次災(zāi)害過(guò)程出現(xiàn)下列情境之一的：
　?。?）死亡30人以上，小于50人；
　?。?）緊急轉(zhuǎn)移安置10萬(wàn)人以上，小于30萬(wàn)人；
　?。?）倒塌房屋1萬(wàn)間以上，小于10萬(wàn)間；
　　2．發(fā)生5級(jí)以上破壞性地震，出現(xiàn)下列情況之一：
　?。?）死亡20人以上，小于50人；
　?。?）緊急轉(zhuǎn)移安置10萬(wàn)人以上，小于30萬(wàn)人；
　?。?）倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞房屋1萬(wàn)間以上，小于10萬(wàn)間。
　　事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等其他突發(fā)公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉(zhuǎn)移安置或生活救助，也要啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。
　?。ㄈ﹪?guó)家自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)
　　預(yù)警工作主要由相關(guān)的災(zāi)情預(yù)測(cè)部門(mén)負(fù)責(zé)，災(zāi)害的預(yù)警、預(yù)報(bào)體系主要包括，氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系、地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系、大江大河的災(zāi)害性洪水預(yù)警預(yù)報(bào)體系、森林和草原防火預(yù)警體系、農(nóng)作物和森林病蟲(chóng)害測(cè)報(bào)體系、海洋環(huán)境和災(zāi)害監(jiān)測(cè)體系以及地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系，民政系統(tǒng)則負(fù)責(zé)災(zāi)情的統(tǒng)一匯總等。
　　在災(zāi)情管理方面，以縣級(jí)為基本行政單元實(shí)施組織和管理?？h級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)按照規(guī)定在第一時(shí)間了解掌握災(zāi)情，并且立即填寫(xiě)《自然災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)表》，向上級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)報(bào)告。如果因?yàn)?zāi)造成死亡人口多于10人以上、或者在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面造成嚴(yán)重?fù)p失以及災(zāi)情發(fā)生重大變化，縣級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)可以同時(shí)報(bào)告省級(jí)政府直至國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)。
　　民政部國(guó)家減災(zāi)中心則進(jìn)行24小時(shí)不間斷地值班，每天早晨七點(diǎn)要準(zhǔn)時(shí)地匯總過(guò)去24小時(shí)的全國(guó)以及全世界的重大災(zāi)情，出版《昨日災(zāi)情》以送有關(guān)方面。