改革現(xiàn)行征地制度需要進(jìn)一步解放思想

徹底改革現(xiàn)行征地制度，必須進(jìn)一步解放思想，對相關(guān)的理論觀點(diǎn)乃至法律規(guī)定，作深入、徹底的反思。回顧征地制度改革的曲折歷程和期間各種觀點(diǎn)的碰撞、爭鳴，不難發(fā)現(xiàn)，“漲價歸公”理論和憲法關(guān)于城市土地屬于國家所有的規(guī)定，是現(xiàn)行征地制度的兩個最主要的理論支點(diǎn)。下面，著重對這兩個問題進(jìn)行探討。

1.關(guān)于土地“漲價歸公”理論。

第一，最早提出土地“漲價歸公”理論的，是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利 喬治。孫中山將其作為中國民主主義革命的政治主張?zhí)岢鰜?，影響所及，直至后來的新民主主義革命和社會主義革命，可說是根深蒂固。孫中山所處的半封建、半殖民地社會，土地集中在少數(shù)封建地主手中，作為生產(chǎn)資料，不僅與勞動者相分離，甚至與資本也相分離。地租的寄生性、腐朽性十分明顯，是當(dāng)時社會的主要矛盾。在這種情況下提出“平均地權(quán)”和“漲價歸公”，好比抓住了歷史前進(jìn)的“牛鼻子”，符合新興資產(chǎn)階級及廣大勞苦大眾的利益和要求，無疑具有歷史的進(jìn)步性。近代歐洲資產(chǎn)階級在奪取政權(quán)之前，深受封建貴族土地所有權(quán)的壓迫，也曾經(jīng)提出過類似的訴求。例如，當(dāng)時先進(jìn)的思想家認(rèn)為：“地租是無用的贅瘤”，主張實行土地國有化。這一主張，一度成為歐洲資產(chǎn)階級革命凝聚人心的響亮口號。后來，資產(chǎn)階級掌握政權(quán)，資本與土地所有權(quán)逐漸融合，就不再主張土地國有化了。

凡真理都是相對的，歷史條件變了，仍然堅持原來的主張，真理就會變成謬誤。我國改革開放建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)，國家征地面對的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，這與當(dāng)年資產(chǎn)階級革命或民主主義革命面對封建土地制度，矛盾性質(zhì)根本不同。把“漲價歸公”付諸實施，必然帶有一定的強(qiáng)制性和革命性。用來剝奪阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的少數(shù)食利階級，無疑是合理的。但用來剝奪與土地直接結(jié)合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動農(nóng)民，就是荒謬的了。在新中國建立相對獨(dú)立、完整的民族工業(yè)體系過程中，廣大農(nóng)民作出了重大貢獻(xiàn)，付出了巨大代價。在那段時期，城市居民的生活也比較清苦，農(nóng)民雖然更苦一些，但并無怨言。全國人民共同努力，為改革開放奠定了較扎實的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民這個我國最大的公民群體，對國家的發(fā)展居功至偉，如果說有什么東西需要“歸公”的話，廣大農(nóng)民理當(dāng)處在“公”之列。具體說，在新時期實現(xiàn)國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，農(nóng)民應(yīng)與城市居民一樣分享“漲價”，甚至還應(yīng)多分享一些，以補(bǔ)償他們過去所付出的犧牲。但是，我們的有關(guān)制度和所謂的“漲價歸公”理論，卻把農(nóng)民排斥在“公”的行列之外，使他們不僅不能分享“漲價”，還屢屢受到來自各方面的傷害。農(nóng)民群體因此產(chǎn)生并積累著對社會的不滿、抵觸甚至反抗情緒。這個問題，事關(guān)國家政權(quán)究竟代表誰的利益，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視，萬萬不可掉以輕心。

第二，長期以來，包括我在內(nèi)的許多人，把土地“漲價歸公”理論當(dāng)成是馬克思主義的觀點(diǎn)，這其實是誤解。馬克思在《資本論》中，對地租(地價)的本質(zhì)，地租怎樣產(chǎn)生、如何分配等，作了詳盡科學(xué)的闡述。他指出，土地所有者在出租土地時所收取的地租中，除絕對地租外，還包括因土地肥力、區(qū)位條件好而導(dǎo)致土地經(jīng)營中可能獲得的級差收益，馬克思稱之為級差地租的第一形態(tài)。土地經(jīng)營者在租賃的土地上投資，改善了土地的經(jīng)營條件，會導(dǎo)致產(chǎn)生新的級差收益，在租賃期內(nèi)，這個新的級差收益歸租賃經(jīng)營者所有，馬克思稱之為級差地租的第二形態(tài)。租賃期滿，土地所有者收回土地重新出租，會把級差地租的第二形態(tài)合并到級差地租的第一形態(tài)中，提高地租水平。馬克思的地租理論，側(cè)重于分析資本主義的產(chǎn)品分配關(guān)系。我們從中找不到也推導(dǎo)不出土地“漲價歸公”的判斷，原因在于，產(chǎn)品分配從根本上取決于生產(chǎn)條件的分配，只要生產(chǎn)資料完全為少數(shù)人壟斷，不管提出“漲價歸公”的出發(fā)點(diǎn)如何，它只能是一句無從實現(xiàn)的空洞口號而已。我國資產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的舊民主主義革命，針對封建土地所有權(quán)，提出土地“漲價歸公”，但卻并沒有真正實行過，就是一個例證。

恩格斯曾經(jīng)預(yù)言，社會主義并不要求取消地租，而是把地租收歸社會。但他當(dāng)時設(shè)想的社會主義，是實行單一的生產(chǎn)資料公有制，與我國的現(xiàn)實相距甚遠(yuǎn)。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)以公有制為主體，多種所有制并存。具體到土地，則不存在私人所有，要么國有要么農(nóng)村集體所有。這兩種土地所有關(guān)系，共同構(gòu)成了工農(nóng)聯(lián)盟的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。恩格斯曾多次強(qiáng)調(diào)，工人階級掌握政權(quán)以后，不能對農(nóng)民加以剝奪，只能用示范的方法而不是強(qiáng)迫的方法，引導(dǎo)農(nóng)民自愿走合作之路。因此，國家對于農(nóng)村集體即農(nóng)民所有的土地，必須切實保護(hù)，不能隨意侵犯。而以“漲價歸公”為理由，低價征收農(nóng)民的土地，恰恰是對農(nóng)民土地財產(chǎn)的剝奪，違背了馬克思主義關(guān)于社會主義的基本原則。

總而言之，在當(dāng)今社會條件下，土地“漲價歸公”是個似是而非的理論。按其論者所言，土地改變用途后的增值不是農(nóng)民的貢獻(xiàn)，所以農(nóng)民不能分享。按此邏輯，政府的財政收入中不包括農(nóng)民的貢獻(xiàn)，這顯然不符合實際。再者，我們發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，允許生產(chǎn)要素參與分配，為什么到了農(nóng)民這里又不允許了呢 看來，很有必要對這一理論作深刻的反思。

我認(rèn)為，改革征地制度，應(yīng)改變政府定價的做法，賦予農(nóng)民作為財產(chǎn)權(quán)利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場價格，經(jīng)協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這是農(nóng)民唯一能夠接受并相對合理的辦法。有人認(rèn)為，按這樣的辦法，城市建設(shè)就搞不了了。事實恐怕未必如此，世界上幾乎所有市場經(jīng)濟(jì)國家，征地都是按市場價補(bǔ)償，城市建設(shè)有的搞得很好，有的搞得不好，與按市場價補(bǔ)償并無太大關(guān)系，而是另有這樣那樣的原因。就我國目前情況而言，城市建設(shè)過分依賴賣地收入，改按市場價補(bǔ)償，短期會有一定影響。但必須認(rèn)識到：現(xiàn)在這種發(fā)展模式本身就是不可持續(xù)的，而且已經(jīng)難以為繼。改變現(xiàn)行征地辦法，可以形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)財政、稅收、投資、金融等方面深化改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，最終形成健康、可持續(xù)的發(fā)展模式。

2.關(guān)于城市土地屬于國家所有。

這是1982年修改憲法所增加的條文，屬于對以往既成事實的認(rèn)定。前已述及，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家征地是既要地也要人，對完全失地的農(nóng)民，采取改變戶籍、在城里安排工作等措施。保證了有關(guān)農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，體現(xiàn)了人民政府對人民負(fù)責(zé)的精神。因此，憲法的這一規(guī)定，并沒有導(dǎo)致與農(nóng)民關(guān)系的緊張?？梢哉f，當(dāng)時作這一規(guī)定，基本符合實際。

建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，發(fā)生了根本變化，國家不再作人員安置了，憲法的這一規(guī)定就與被征地農(nóng)民的利益發(fā)生了沖突。近十幾年間，城市飛速擴(kuò)展，按憲法規(guī)定，擴(kuò)展到哪里，哪里的土地就應(yīng)該變?yōu)閲?。這對失地農(nóng)民來說，意味著既不能務(wù)農(nóng)，也不能在原本屬于自己的土地上從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而按“漲價歸公”理念給予的補(bǔ)償費(fèi)，又不足以維持生計。社會矛盾由此產(chǎn)生并激化，就成了必然趨勢。

對于過時的法律、制度和政策，現(xiàn)實生活總是要尋求突破。走遍中國的城市，所有的城鄉(xiāng)結(jié)合部上，都有農(nóng)村、農(nóng)民在集體的土地上發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，已成燎原之火，勢不可擋。有些搞得好的農(nóng)村，在改變自身面貌的同時，也對城市建設(shè)與發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。例如北京郊區(qū)鄭各莊的農(nóng)民，在黨支部和村集體帶領(lǐng)下，從挖砂石、搞建筑起步，逐漸從發(fā)展一般加工業(yè)到高科技產(chǎn)業(yè)再到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。他們科學(xué)規(guī)劃并完全依靠自身積累，把昔日的農(nóng)村變成了北京城區(qū)的一部分。他們還投巨資于周邊的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，改變了所處地區(qū)的投資環(huán)境。甚至還到國外去投資，承攬工程。現(xiàn)在，這個一千多人口的村莊，吸引了3萬多外來人口就業(yè)、生活，每年還給國家上繳2億多元稅收。他們投資20多億元建的“溫都水城”，為城里人提供會議、休閑度假等方面的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，已成為知名品牌。他們走的是一條自主城市化的道路。這樣的案例在北京絕非個別，在全國發(fā)達(dá)地區(qū)也多有存在。但是按現(xiàn)行法律，他們卻屬于違法經(jīng)營。“溫都水城”由于是“小產(chǎn)權(quán)”而不能抵押，20多億資金壓在里面不能周轉(zhuǎn)，影響鄭各莊的進(jìn)一步發(fā)展，其實也是影響北京市的發(fā)展。

對于普遍、大量存在的事物，堅持法律不認(rèn)可，也就不可能出臺管理辦法，等于放棄管理，結(jié)果只能是混亂無比。只有法律認(rèn)可了，有關(guān)政府部門才能規(guī)范管理，引導(dǎo)其健康發(fā)展。黨的17屆3中全會決定，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，是針對市場經(jīng)濟(jì)的新的實踐、新的問題作出的新的概括。按照這一新概括的內(nèi)在邏輯，我認(rèn)為，對憲法和相關(guān)法律中城市土地屬于國家所有的條文，作必要的修訂，時機(jī)已經(jīng)成熟了，應(yīng)當(dāng)盡早提上工作日程。

在城市范圍內(nèi)，允許各類經(jīng)營性企業(yè)以出讓、出租、入股、聯(lián)營等方式使用集體土地，在政治上不會動搖土地公有的國之根本，有利于鞏固工農(nóng)聯(lián)盟;在經(jīng)濟(jì)上有利于進(jìn)一步搞活，有利于農(nóng)民順利轉(zhuǎn)變身份，實現(xiàn)真正的城市化，因而是可行的。有人擔(dān)心，會出現(xiàn)以吃地租為生、游手好閑的城市游民。我認(rèn)為，作為個別現(xiàn)象，確有可能發(fā)生，但作為群體，他們?nèi)詫賱趧尤罕?，不大可能產(chǎn)生象舊中國那樣的食利階級，從根本上危及社會。對于可能出現(xiàn)的個別現(xiàn)象，采用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的辦法，應(yīng)不難解決。

允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，也就縮小了征地范圍，屬于征地制度改革的一個重要方面。