征地制度改革與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變(2)

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征地制度改革與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變(2)

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式必須改革現(xiàn)行征地制度

我國現(xiàn)在的發(fā)展方式存在的主要問題,一是資源粗放利用,低效、浪費,破壞人與自然的和諧;二是“吃子孫飯”,透支未來,難以持續(xù),孕育危機;三是發(fā)展成果不能共享,利益分配不公,收入差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等,沒有縮小反而擴大,甚至出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象,社會矛盾日漸突出。這些問題,都與現(xiàn)行制征地制度有著或直接或間接的關(guān)系。

第一,土地利用粗放。

改革開放以來特別是最近十幾年間,我國城市快速發(fā)展,主要依托于土地的外延擴張。據(jù)土地資源戰(zhàn)略課題組研究,1996年至2008年,城鎮(zhèn)用地增長了52.21%,增加的土地主要來自于農(nóng)村。據(jù)劉守英對相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的研究,2000-2007年間,全國建成區(qū)面積年均增長率為6.44%,而人口城鎮(zhèn)化率的增速僅為4.55%,土地城市化速度比人口城市化速度快出兩個百分點。[1]我國的統(tǒng)計指標,將大量常駐流動人口納入城市人口,加上“市管縣”、“縣改區(qū)”,使許多農(nóng)業(yè)人口“被城市化”,因此有關(guān)城市化的統(tǒng)計有很大的“水分”。就是說,土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度,實際上大大超過兩個百分點。

城市土地擴張了很多,人卻沒有增加那么多,人均占地就多了。我國城市人均土地面積,2000年為117平方米,2008年增加為134平方米,遠高于一些發(fā)達國家平均82平方米的水平。外延擴張的結(jié)果是土地利用浪費、粗放。一方面,城市存量土地大量閑置;另一方面,土地利用效率低下。我國土地利用最集約的上海,2006年每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出約為20億美元,而香港10年前即1996年的工業(yè)用地的產(chǎn)出是每平方公里30億美元。近些年上海的工業(yè)用地的產(chǎn)出提高到每平方公里約80億美元,而香港已達300億美元,日本東京2001年已達每平方公里523億美元。我國工業(yè)用地的容積率,低的只有0.3%,高的也只有0.6%,而國際平均水平為1%。因此,我國城市土地的工業(yè)用地所占比重普遍較高,為20~30%甚至更高,而國際平均在15%以下。[2]

城市快速擴張,不僅導致耕地資源流失,還產(chǎn)生水資源稀缺、能源壓力、環(huán)境污染以及擠占生態(tài)用地等問題,對土地生態(tài)安全也構(gòu)成威脅。我國已是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的國家之一。

城市土地外延擴張、利用粗放,與現(xiàn)行征地制度有直接關(guān)系。國家征用農(nóng)民的土地,補償標準很低,大大降低了城市建設(shè)與發(fā)展的成本。相比而言,利用城市存量土地,拆遷、改造的成本要高得多。因此,無論是政府還是企業(yè),都熱衷于征地,而不愿意利用存量土地。嚴格保護耕地早已成為國策,節(jié)約集約利用土地的口號也提出多年了,但耕地保護不住,城市土地粗放浪費的趨勢仍未根本改變,其主要原因就在這里。

第二,透支未來。

透支未來的主要表現(xiàn)是土地財政和土地金融。

土地財政的主要構(gòu)成是土地出讓金,及與土地有關(guān)的稅收,這些稅收如建筑稅、房地產(chǎn)稅,都是以土地出讓為源頭。土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價格,實際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當年利潤的扣除,屬于社會一次分配范疇。對企業(yè)而言,一次集中交納若干年地租,意味著預(yù)支未來利潤,屬于負債經(jīng)營。現(xiàn)實生活中,很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金,負債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付,本質(zhì)上仍然是負債。企業(yè)如果經(jīng)營得好,有穩(wěn)定的盈利,可以逐步清償這筆負債;如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)了,這筆負債就不能清償,如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷,最終還會轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬,成為整個社會的問題。按有關(guān)制度規(guī)定,企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去,使負債得以清償,甚至可以從中獲利。但是,這不過是負債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)移的結(jié)果,負債的規(guī)模還可能被放大。

房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊,開發(fā)商在出售住房的同時,把對土地使用權(quán)的負債也轉(zhuǎn)移出去了,甚至還可能從中大賺一筆,但接手這筆負債的不是企業(yè),而是消費者。一般工薪階層都要向銀行貸款,才能支付房價,負債的性質(zhì)也是一目了然。消費者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入,才能逐步償還這筆負債,個人和家庭的消費能力、生活水平也會因應(yīng)改變。期間,如果因變故而無力償債,不僅是個人和家庭的不幸,也會增加銀行的壞賬,成為社會的問題。

從整個社會的角度看,政府出讓土地所獲得的每一筆收入,都有一筆企業(yè)或個人的負債與之相對應(yīng)。就是說,政府用土地出讓金搞建設(shè),是以透支用地企業(yè)或個人的未來收益為前提的。前已述及,現(xiàn)在地方財政與土地有關(guān)的稅收,是以土地出讓為源頭而展開而增長的,因此不難做出如下判斷:所謂土地財政,實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益,謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。用形象的說法,就是“寅吃卯糧”。

土地金融是指政府用儲備或掌握的土地,向銀行抵押或質(zhì)押,獲取貸款,用于建設(shè)。這是政府直接負債經(jīng)營,用未來收益逐步償還,本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。有的一屆政府的負債,下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。按官方統(tǒng)計,2010年我國地方政府各類融資平臺,總負債10.7萬億元,[3]其中絕大部分以土地為抵押或質(zhì)押,屬于土地金融。有學者認為,官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏低,地方政府實際負債額比統(tǒng)計數(shù)據(jù)高得多。

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