轉(zhuǎn)變發(fā)展方式必須改革現(xiàn)行征地制度
我國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展方式存在的主要問題,一是資源粗放利用,低效、浪費(fèi),破壞人與自然的和諧;二是“吃子孫飯”,透支未來,難以持續(xù),孕育危機(jī);三是發(fā)展成果不能共享,利益分配不公,收入差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等,沒有縮小反而擴(kuò)大,甚至出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象,社會(huì)矛盾日漸突出。這些問題,都與現(xiàn)行制征地制度有著或直接或間接的關(guān)系。
第一,土地利用粗放。
改革開放以來特別是最近十幾年間,我國(guó)城市快速發(fā)展,主要依托于土地的外延擴(kuò)張。據(jù)土地資源戰(zhàn)略課題組研究,1996年至2008年,城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)了52.21%,增加的土地主要來自于農(nóng)村。據(jù)劉守英對(duì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的研究,2000-2007年間,全國(guó)建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)率為6.44%,而人口城鎮(zhèn)化率的增速僅為4.55%,土地城市化速度比人口城市化速度快出兩個(gè)百分點(diǎn)。[1]我國(guó)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo),將大量常駐流動(dòng)人口納入城市人口,加上“市管縣”、“縣改區(qū)”,使許多農(nóng)業(yè)人口“被城市化”,因此有關(guān)城市化的統(tǒng)計(jì)有很大的“水分”。就是說,土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度,實(shí)際上大大超過兩個(gè)百分點(diǎn)。
城市土地?cái)U(kuò)張了很多,人卻沒有增加那么多,人均占地就多了。我國(guó)城市人均土地面積,2000年為117平方米,2008年增加為134平方米,遠(yuǎn)高于一些發(fā)達(dá)國(guó)家平均82平方米的水平。外延擴(kuò)張的結(jié)果是土地利用浪費(fèi)、粗放。一方面,城市存量土地大量閑置;另一方面,土地利用效率低下。我國(guó)土地利用最集約的上海,2006年每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出約為20億美元,而香港10年前即1996年的工業(yè)用地的產(chǎn)出是每平方公里30億美元。近些年上海的工業(yè)用地的產(chǎn)出提高到每平方公里約80億美元,而香港已達(dá)300億美元,日本東京2001年已達(dá)每平方公里523億美元。我國(guó)工業(yè)用地的容積率,低的只有0.3%,高的也只有0.6%,而國(guó)際平均水平為1%。因此,我國(guó)城市土地的工業(yè)用地所占比重普遍較高,為20~30%甚至更高,而國(guó)際平均在15%以下。[2]
城市快速擴(kuò)張,不僅導(dǎo)致耕地資源流失,還產(chǎn)生水資源稀缺、能源壓力、環(huán)境污染以及擠占生態(tài)用地等問題,對(duì)土地生態(tài)安全也構(gòu)成威脅。我國(guó)已是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的國(guó)家之一。
城市土地外延擴(kuò)張、利用粗放,與現(xiàn)行征地制度有直接關(guān)系。國(guó)家征用農(nóng)民的土地,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低,大大降低了城市建設(shè)與發(fā)展的成本。相比而言,利用城市存量土地,拆遷、改造的成本要高得多。因此,無論是政府還是企業(yè),都熱衷于征地,而不愿意利用存量土地。嚴(yán)格保護(hù)耕地早已成為國(guó)策,節(jié)約集約利用土地的口號(hào)也提出多年了,但耕地保護(hù)不住,城市土地粗放浪費(fèi)的趨勢(shì)仍未根本改變,其主要原因就在這里。
第二,透支未來。
透支未來的主要表現(xiàn)是土地財(cái)政和土地金融。
土地財(cái)政的主要構(gòu)成是土地出讓金,及與土地有關(guān)的稅收,這些稅收如建筑稅、房地產(chǎn)稅,都是以土地出讓為源頭。土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價(jià)格,實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對(duì)企業(yè)當(dāng)年利潤(rùn)的扣除,屬于社會(huì)一次分配范疇。對(duì)企業(yè)而言,一次集中交納若干年地租,意味著預(yù)支未來利潤(rùn),屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)?,F(xiàn)實(shí)生活中,很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金,負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付,本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)得好,有穩(wěn)定的盈利,可以逐步清償這筆負(fù)債;如果經(jīng)營(yíng)不好或者破產(chǎn)了,這筆負(fù)債就不能清償,如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷,最終還會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬,成為整個(gè)社會(huì)的問題。按有關(guān)制度規(guī)定,企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去,使負(fù)債得以清償,甚至可以從中獲利。但是,這不過是負(fù)債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)移的結(jié)果,負(fù)債的規(guī)模還可能被放大。
房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊,開發(fā)商在出售住房的同時(shí),把對(duì)土地使用權(quán)的負(fù)債也轉(zhuǎn)移出去了,甚至還可能從中大賺一筆,但接手這筆負(fù)債的不是企業(yè),而是消費(fèi)者。一般工薪階層都要向銀行貸款,才能支付房?jī)r(jià),負(fù)債的性質(zhì)也是一目了然。消費(fèi)者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入,才能逐步償還這筆負(fù)債,個(gè)人和家庭的消費(fèi)能力、生活水平也會(huì)因應(yīng)改變。期間,如果因變故而無力償債,不僅是個(gè)人和家庭的不幸,也會(huì)增加銀行的壞賬,成為社會(huì)的問題。
從整個(gè)社會(huì)的角度看,政府出讓土地所獲得的每一筆收入,都有一筆企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。就是說,政府用土地出讓金搞建設(shè),是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來收益為前提的。前已述及,現(xiàn)在地方財(cái)政與土地有關(guān)的稅收,是以土地出讓為源頭而展開而增長(zhǎng)的,因此不難做出如下判斷:所謂土地財(cái)政,實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來收益,謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。用形象的說法,就是“寅吃卯糧”。
土地金融是指政府用儲(chǔ)備或掌握的土地,向銀行抵押或質(zhì)押,獲取貸款,用于建設(shè)。這是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng),用未來收益逐步償還,本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。有的一屆政府的負(fù)債,下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。按官方統(tǒng)計(jì),2010年我國(guó)地方政府各類融資平臺(tái),總負(fù)債10.7萬億元,[3]其中絕大部分以土地為抵押或質(zhì)押,屬于土地金融。有學(xué)者認(rèn)為,官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏低,地方政府實(shí)際負(fù)債額比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)高得多。
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