轉(zhuǎn)變發(fā)展方式必須改革現(xiàn)行征地制度

我國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展方式存在的主要問題，一是資源粗放利用，低效、浪費(fèi)，破壞人與自然的和諧;二是“吃子孫飯”，透支未來，難以持續(xù)，孕育危機(jī);三是發(fā)展成果不能共享，利益分配不公，收入差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等，沒有縮小反而擴(kuò)大，甚至出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，社會(huì)矛盾日漸突出。這些問題，都與現(xiàn)行制征地制度有著或直接或間接的關(guān)系。

第一，土地利用粗放。

改革開放以來特別是最近十幾年間，我國(guó)城市快速發(fā)展，主要依托于土地的外延擴(kuò)張。據(jù)土地資源戰(zhàn)略課題組研究，1996年至2008年，城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)了52.21%，增加的土地主要來自于農(nóng)村。據(jù)劉守英對(duì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的研究，2000-2007年間，全國(guó)建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)率為6.44%，而人口城鎮(zhèn)化率的增速僅為4.55%，土地城市化速度比人口城市化速度快出兩個(gè)百分點(diǎn)。[1]我國(guó)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，將大量常駐流動(dòng)人口納入城市人口，加上“市管縣”、“縣改區(qū)”，使許多農(nóng)業(yè)人口“被城市化”，因此有關(guān)城市化的統(tǒng)計(jì)有很大的“水分”。就是說，土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度，實(shí)際上大大超過兩個(gè)百分點(diǎn)。

城市土地?cái)U(kuò)張了很多，人卻沒有增加那么多，人均占地就多了。我國(guó)城市人均土地面積，2000年為117平方米，2008年增加為134平方米，遠(yuǎn)高于一些發(fā)達(dá)國(guó)家平均82平方米的水平。外延擴(kuò)張的結(jié)果是土地利用浪費(fèi)、粗放。一方面，城市存量土地大量閑置;另一方面，土地利用效率低下。我國(guó)土地利用最集約的上海，2006年每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出約為20億美元，而香港10年前即1996年的工業(yè)用地的產(chǎn)出是每平方公里30億美元。近些年上海的工業(yè)用地的產(chǎn)出提高到每平方公里約80億美元，而香港已達(dá)300億美元，日本東京2001年已達(dá)每平方公里523億美元。我國(guó)工業(yè)用地的容積率，低的只有0.3%，高的也只有0.6%，而國(guó)際平均水平為1%。因此，我國(guó)城市土地的工業(yè)用地所占比重普遍較高，為20～30%甚至更高，而國(guó)際平均在15%以下。[2]

城市快速擴(kuò)張，不僅導(dǎo)致耕地資源流失，還產(chǎn)生水資源稀缺、能源壓力、環(huán)境污染以及擠占生態(tài)用地等問題，對(duì)土地生態(tài)安全也構(gòu)成威脅。我國(guó)已是世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的國(guó)家之一。

城市土地外延擴(kuò)張、利用粗放，與現(xiàn)行征地制度有直接關(guān)系。國(guó)家征用農(nóng)民的土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，大大降低了城市建設(shè)與發(fā)展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆遷、改造的成本要高得多。因此，無論是政府還是企業(yè)，都熱衷于征地，而不愿意利用存量土地。嚴(yán)格保護(hù)耕地早已成為國(guó)策，節(jié)約集約利用土地的口號(hào)也提出多年了，但耕地保護(hù)不住，城市土地粗放浪費(fèi)的趨勢(shì)仍未根本改變，其主要原因就在這里。

第二，透支未來。

透支未來的主要表現(xiàn)是土地財(cái)政和土地金融。

土地財(cái)政的主要構(gòu)成是土地出讓金，及與土地有關(guān)的稅收，這些稅收如建筑稅、房地產(chǎn)稅，都是以土地出讓為源頭。土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價(jià)格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對(duì)企業(yè)當(dāng)年利潤(rùn)的扣除，屬于社會(huì)一次分配范疇。對(duì)企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來利潤(rùn)，屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付，本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債;如果經(jīng)營(yíng)不好或者破產(chǎn)了，這筆負(fù)債就不能清償，如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終還會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個(gè)社會(huì)的問題。按有關(guān)制度規(guī)定，企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，使負(fù)債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過是負(fù)債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的結(jié)果，負(fù)債的規(guī)模還可能被放大。

房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊，開發(fā)商在出售住房的同時(shí)，把對(duì)土地使用權(quán)的負(fù)債也轉(zhuǎn)移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負(fù)債的不是企業(yè)，而是消費(fèi)者。一般工薪階層都要向銀行貸款，才能支付房?jī)r(jià)，負(fù)債的性質(zhì)也是一目了然。消費(fèi)者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入，才能逐步償還這筆負(fù)債，個(gè)人和家庭的消費(fèi)能力、生活水平也會(huì)因應(yīng)改變。期間，如果因變故而無力償債，不僅是個(gè)人和家庭的不幸，也會(huì)增加銀行的壞賬，成為社會(huì)的問題。

從整個(gè)社會(huì)的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。就是說，政府用土地出讓金搞建設(shè)，是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來收益為前提的。前已述及，現(xiàn)在地方財(cái)政與土地有關(guān)的稅收，是以土地出讓為源頭而展開而增長(zhǎng)的，因此不難做出如下判斷：所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。用形象的說法，就是“寅吃卯糧”。

土地金融是指政府用儲(chǔ)備或掌握的土地，向銀行抵押或質(zhì)押，獲取貸款，用于建設(shè)。這是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。按官方統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)地方政府各類融資平臺(tái)，總負(fù)債10.7萬億元，[3]其中絕大部分以土地為抵押或質(zhì)押，屬于土地金融。有學(xué)者認(rèn)為，官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏低，地方政府實(shí)際負(fù)債額比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)高得多。