（二）村莊建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)

村莊建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)在于通過制度建設(shè)來規(guī)定各村級組織之間的關(guān)系，明確村莊的職能定位，規(guī)范村莊的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要包括以下內(nèi)容。

1．提升鄉(xiāng)村治理制度設(shè)計水平。具體來講，可以從以下幾個層面著手：第一，加大相關(guān)立法力度，完善鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)體系。應(yīng)該根據(jù)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程，有計劃、有步驟地開展有關(guān)立法工作，把鄉(xiāng)村治理逐步納入法制化的軌道。第二，完善省級地方法規(guī)。豐富有關(guān)鄉(xiāng)村治理的省級地方法規(guī)類型，注意細(xì)化一些關(guān)鍵程序，加強(qiáng)針對有關(guān)違法行為的處罰力度，完善處罰內(nèi)容、明確責(zé)任主體、加大處罰力度。第三，提升村級規(guī)約的質(zhì)量水平。注意克服村級規(guī)約制定的形式化、隨意性問題，使村級規(guī)約真正成為鄉(xiāng)村治理的制度依據(jù)。要解決村級規(guī)約在具體內(nèi)容上的某些不合法的規(guī)定，使得村級規(guī)約能夠與法律法規(guī)相一致，真正體現(xiàn)法治精神與民主精神。

2．規(guī)范村莊內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。首先，要提高村委會直接選舉的水平和質(zhì)量。主要應(yīng)做好以下方面工作：一是進(jìn)一步規(guī)范村委會民主選舉。要著手制定關(guān)于村委會選舉的專門性法律，用相應(yīng)的程序法對民主選舉進(jìn)行法律引導(dǎo)，做到有法可依。二是要加強(qiáng)法制宣傳和教育，讓廣大村民知道村委會民主選舉的相關(guān)法律、法規(guī)和辦法，在有法可依的基礎(chǔ)上做到知法、懂法。三是要自覺守法和嚴(yán)格執(zhí)法，尤其是基層干部應(yīng)做自覺守法的模范，在指導(dǎo)工作中嚴(yán)格遵照法制進(jìn)行。四是通過多種途徑加強(qiáng)對村民民主素質(zhì)的訓(xùn)練和提高，培育他們的主體意識、權(quán)利意識、競爭意識、自由精神和平等觀念等，提高他們的參與意識。其次，規(guī)范兩委關(guān)系。主要應(yīng)該作好以下工作：一是明確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)，處理好政治領(lǐng)導(dǎo)與處理具體事務(wù)二者之間的關(guān)系。黨支部的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，主要管理好黨務(wù)工作和黨支部自身的建設(shè)。村委會主要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映意見、要求和提出建議。[9] 二是充分發(fā)揚(yáng)基層黨內(nèi)民主，促進(jìn)兩委關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。通過直接選舉當(dāng)選的村委會成員中黨員占有很高的比例，通過發(fā)展黨內(nèi)民主，切實(shí)保證黨員的黨內(nèi)民主權(quán)利，把黨員在黨內(nèi)的關(guān)系理順，兩委關(guān)系失調(diào)也就自然而然地解決了。三是正確處理“兩委一體化”。“兩委一體化”是指通過法定程序，村黨支部書記和村委會主任由一個人來擔(dān)任，兩委成員廣泛兼職，既減少了摩擦，又減少了領(lǐng)取干部人數(shù)，減輕了村民負(fù)擔(dān)。針對關(guān)于這個問題的不同觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，只要是通過合法程序，村支書擔(dān)任村委會主任也是正常的，這是村民自由選擇的結(jié)果。再次，完善村民代表會議制度，拓展村民代表會議制度的功能。應(yīng)該做好以下工作：一是規(guī)范村民代表產(chǎn)生程序，完善村民代表結(jié)構(gòu)，提高村民代表會議質(zhì)量。首先要規(guī)范村民代表的產(chǎn)生；其次，要完善村民代表結(jié)構(gòu)。二是細(xì)化和完善村民代表會議的民主決策程序，要建立明確的議事規(guī)則，完善村民代表會議的民主決策程序；再次，正確處理村民代表會議與村民會議、村委會以及村黨支部的關(guān)系。四是強(qiáng)化村民代表會議的監(jiān)督制約功能，使村民代表會議成為鄉(xiāng)村公共權(quán)力中重要的平衡性力量。村民代表會議的主要成員能夠通過掌握村莊政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化資源，有效動員普通村民，在選舉中利用他們在選民中的影響力決定誰能最終當(dāng)選為村干部；在日常鄉(xiāng)村治理的事務(wù)中，他們可以站在村莊和村民立場上，在利益和權(quán)力的搏弈中，與村黨支部和村委會形成的均衡態(tài)勢，為普通村民利益和村莊公共利益爭取實(shí)現(xiàn)的機(jī)會；在參與鄉(xiāng)村治理過程中，他們可利用其對村民的動員能力和廣泛的村外聯(lián)系，形成對村級權(quán)力運(yùn)行的各種監(jiān)督。一些地方的村民代表會議在處理村級公共事務(wù)的過程中，充分表現(xiàn)出其在鄉(xiāng)村利益格局和權(quán)力格局中的重要作用，所通過的處理程序最大限度地保護(hù)了普通村民的利益能夠被公平對待。[10] 這些都表明，村民代表會議制度是村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要力量，可以對村委會進(jìn)行監(jiān)督制約，完善村民代表會議的這一功能，可以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理制度績效。

3．發(fā)展農(nóng)村非政府組織,提高農(nóng)民的組織化程度。一般來說，農(nóng)村非政府組織具有、整合功能、合作功能、溝通功能、發(fā)展功能、教育功能，對村莊建設(shè)具有積極作用。推進(jìn)農(nóng)村非政府組織建設(shè)，應(yīng)該從以下幾個方面著手：第一，規(guī)范管理。首先要賦予農(nóng)村非政府組織合法性。政府必須降低登記門檻，適當(dāng)放松限制條件，通過正式程序使農(nóng)村非政府組織獲得法人地位。其次是加強(qiáng)立法，有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)存在較多問題，直接限制了農(nóng)村非政府組織的發(fā)展，應(yīng)該通過加強(qiáng)立法來規(guī)范農(nóng)村非政府組織。最后轉(zhuǎn)變政府職能，由過去的直接管理變?yōu)殚g接管理，由過去政府包辦變?yōu)檎龑?dǎo)而不是主導(dǎo)，應(yīng)堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”的原則。[11] 第二，自我建設(shè)。針對多數(shù)農(nóng)村非政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善的狀況，致力于內(nèi)部制度建設(shè)；針對管理手段落后，特別是專門管理人才匱乏的問題，要加強(qiáng)管理，采納現(xiàn)代管理方法，積極發(fā)展和開拓專門管理人才；針對依靠熟人社會維持內(nèi)部團(tuán)結(jié)的問題，要逐漸改變傳統(tǒng)關(guān)系，加強(qiáng)契約意識的灌輸，構(gòu)筑契約性社會。第三，理順關(guān)系。主要是指調(diào)整農(nóng)村非政府組織與政府、社會的關(guān)系，即構(gòu)筑新型的、和諧的合作關(guān)系。主要致力于兩個方面：一是增強(qiáng)互信，即政府、農(nóng)村非政府組織必須具有很強(qiáng)的公信力，必須積極承擔(dān)公共責(zé)任，二是針對合作觀念比較淡薄，合作能力缺乏問題，培養(yǎng)合作能力。第四，加強(qiáng)監(jiān)督。監(jiān)督主要靠自律和他律，自律則表現(xiàn)為農(nóng)村非政府組織內(nèi)部的節(jié)制和監(jiān)督，要變道德自律為制度自律，通過制度進(jìn)行約束。他律，則表現(xiàn)為社會、政府對農(nóng)村非政府組織的外在監(jiān)督，從政府角度看，應(yīng)該是扶持和管理雙向強(qiáng)化；從社會角度看，應(yīng)該完善和強(qiáng)化多元監(jiān)督體系；從公共責(zé)任的層次看，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)高層次的公共責(zé)任，即有效利用資源。[12]

四、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：鄉(xiāng)村治理的制度保障

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個體制問題，是當(dāng)前地方治理困境的制度根源。要真正使鄉(xiāng)村治理取得長效，還需要解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，主要注意解決以下問題。第一，在公共教育方面，要建立現(xiàn)代公共教育制度，進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制，真正把農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任從農(nóng)民轉(zhuǎn)移到政府，從根本上消除由體制性因素造成的農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)。第二，建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，給農(nóng)民平等的就業(yè)權(quán)利。應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位一律對包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民開放，農(nóng)民與市民一樣有到黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作和就業(yè)的權(quán)利，有直接參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事業(yè)的權(quán)利。此外，還應(yīng)該讓農(nóng)民能夠擁有職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會、平等就業(yè)競爭的機(jī)會和享有勞動保護(hù)的權(quán)利。第三，建立原則統(tǒng)一的現(xiàn)代公共服務(wù)制度，使農(nóng)民和城市居民能夠大體平等地享有政府提供的公共服務(wù)。第四，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型社會保障體系，要著眼于全體公民的社會保障權(quán)利，統(tǒng)籌兼顧，讓包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民平等地享受國家提供的社會保障。第五，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度。一般都認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民就不用再交稅了，不是納稅人了。其實(shí)，這是一種片面認(rèn)識，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民仍然是納稅人，還要交納除農(nóng)業(yè)稅之外的其它稅。主要包括農(nóng)民在生產(chǎn)過程中購買生產(chǎn)資料時需要交納的增值稅、車輛購置稅、車船使用稅、在日常生活過程中消費(fèi)日常用品所要交納的增值稅以及其他的個人所所得稅。因此，中國農(nóng)民距離無稅時代還有很長的一段路程。據(jù)國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)透露，目前中國農(nóng)民在購買生產(chǎn)資料等生產(chǎn)過程中繳納的增值稅，每年估計在4000—5000億元之間。就目前的財政收入的構(gòu)成看，4000——5000億元相當(dāng)于增值稅總收入的一半左右，相當(dāng)于稅收總收入的1/6到1/5，相當(dāng)于每個農(nóng)業(yè)人口（共約9億）平均繳納稅款400—500元。這對收入遠(yuǎn)比城鎮(zhèn)居民低的農(nóng)民來說仍是沉重的負(fù)擔(dān)。[13] 當(dāng)前取消農(nóng)業(yè)稅僅僅是處于“免稅”這個初級階段，下一步的主要目標(biāo)就是要把暗加在農(nóng)民頭上的那些不合理稅賦徹底去除，實(shí)行真正意義上的“零稅率”。“如果中國學(xué)習(xí)歐美國家的經(jīng)驗(yàn)，返回農(nóng)民購買生產(chǎn)資料時所付的增值稅，并給農(nóng)民其它補(bǔ)貼，農(nóng)民收入可以向上跨一個大臺階。那時，如果引入稅基寬、易征收的不動產(chǎn)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就會有一個穩(wěn)固的基礎(chǔ)。”[14]