[摘 要]取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理應(yīng)該從鄉(xiāng)、村兩個(gè)方面入手，一方面要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，另一方面要完善村莊建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革必須與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村結(jié)合起來，重點(diǎn)是統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。村莊建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該有序展開，當(dāng)前應(yīng)該著重解決一些突出問題，如村級(jí)收入、村級(jí)債務(wù)、土地權(quán)益等，同時(shí)應(yīng)該有長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，主要是通過制度建設(shè)來規(guī)范村莊治理結(jié)構(gòu)，提高村級(jí)治理的績(jī)效。此外，還要解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，為鄉(xiāng)村治理成效提供制度保障。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革；新農(nóng)村建設(shè)

一、引言

取消農(nóng)業(yè)稅后，關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的討論變得熱烈起來，從否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再到強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各派觀點(diǎn)涇渭分明。筆者以為，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊關(guān)系的重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，一個(gè)大致方向就是從以前著重于稅費(fèi)收取，轉(zhuǎn)向計(jì)劃生育、公共服務(wù)、公益事業(yè)等方面，原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的緊張關(guān)系變得緩和，這一變化為規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系提供了契機(jī)。從國家與社會(huì)關(guān)系角度看，規(guī)范鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系必須從鄉(xiāng)、村兩個(gè)方面同時(shí)入手，在完善村莊建設(shè)的同時(shí)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。

在西方發(fā)達(dá)國家的基層治理問題上，國家權(quán)力控制與基層社會(huì)的民主化并不是必然矛盾的，而是一種和諧與統(tǒng)一。在制度的嚴(yán)格約束和社會(huì)力量的制約監(jiān)督下，國家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的政治管理不但不會(huì)產(chǎn)生專制問題，而且還有利于民主精神的生長(zhǎng)。當(dāng)前中國農(nóng)村政治的現(xiàn)狀是國家基層政權(quán)主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)的格局沒有發(fā)生根本性的變化，基層國家權(quán)力仍然掌握著鄉(xiāng)村社會(huì)的主要資源，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展起決定性的作用。由此形成的國家與社會(huì)關(guān)系是非常不平衡的，鄉(xiāng)村社會(huì)制約監(jiān)督國家權(quán)力的能力和水平還比較低。

鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)就是從國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會(huì)兩方面同時(shí)入手，一方面，要以制度來規(guī)范國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的方式、權(quán)限；另一方面，要發(fā)展和培育鄉(xiāng)村社會(huì)力量，提高村莊的自主性。就前者來說，目前的當(dāng)務(wù)之急就是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。其重點(diǎn)是合理規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)定方面，可以參考和借鑒國外地方自治條例及中央與地方的權(quán)力劃分方式，按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理，事權(quán)跟著財(cái)權(quán)走”的原則，明確劃分鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。同時(shí)要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和行政方式，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)具備的基本功能和職責(zé)，并據(jù)此確定相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員。[1] 就后者而言，就是要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國家權(quán)力的制約和監(jiān)督，維護(hù)鄉(xiāng)村利益。當(dāng)前，要完善村委會(huì)和村民代表會(huì)議的功能。村委會(huì)和村民代表會(huì)議是鄉(xiāng)村社會(huì)力量的代表，發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)力量，就要在這個(gè)問題上下功夫。在提高村委會(huì)直接選舉的水平和質(zhì)量的同時(shí)，完善村民代表會(huì)議制度，拓展村民代表會(huì)議的利益表達(dá)功能和監(jiān)督制約功能，使之成為鄉(xiāng)村社會(huì)的第三種力量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看，要在共同利益的基礎(chǔ)上形成農(nóng)民的聯(lián)合，把農(nóng)民扶上合作之路，通過合作提升村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性。[2]

二、取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)存在著嚴(yán)重的不相匹配問題。從鄉(xiāng)村治理的實(shí)際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了很多的社會(huì)事務(wù)，如稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政金融、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、參與式整村開發(fā)扶貧、社會(huì)公益事業(yè)、黨建、精神文明建設(shè)、護(hù)林防火、退耕還林、小城鎮(zhèn)建設(shè)、信息化建設(shè)、年度各項(xiàng)目標(biāo)管理責(zé)任督查等等。相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)還較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難重重。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從稅費(fèi)征收中解脫出來，工作重點(diǎn)有所變化。同時(shí)，在建設(shè)新農(nóng)村的形勢(shì)下，各級(jí)財(cái)政支持農(nóng)村的力度逐步加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境有所改觀。這些為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配提供了契機(jī)。

首先，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應(yīng)該以新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向，以建立現(xiàn)代的公共服務(wù)型政府為總體目標(biāo)，在《憲法》或相關(guān)法律法規(guī)的范圍內(nèi)展開?！吨腥A人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有下列七項(xiàng)職能：執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。筆者以為，取消農(nóng)業(yè)稅后，在法律規(guī)定的職責(zé)范圍和新農(nóng)村建設(shè)的總體要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要事權(quán)可從以下五個(gè)方面來考慮。第一，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。第二，抓好鄉(xiāng)村教育工作。第三，為鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，做好鄉(xiāng)村公益事業(yè)。第四，普及科學(xué)、文化和衛(wèi)生知識(shí)。第五，鄉(xiāng)村秩序維護(hù)與維權(quán)工作。

其次，合理確定并用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上述任務(wù)，必須配備相應(yīng)的財(cái)權(quán)。同時(shí)，要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理，以保證各項(xiàng)支農(nóng)資金能夠發(fā)揮應(yīng)有的效益。筆者以為，目前可以通過以下措施來處置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)。一是中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該在農(nóng)村公共服務(wù)、公共物品方面承擔(dān)更多的責(zé)任，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等，這樣就可以減輕縣、鄉(xiāng)財(cái)政在這方面的壓力。如果轉(zhuǎn)移支付的力度達(dá)到成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的水平，不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)政危機(jī)應(yīng)能大幅度緩解。[3] 二是發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的平衡功能，繼續(xù)加大對(duì)中西部省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。為適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，今后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村地區(qū)的的支持力度，重點(diǎn)支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等建設(shè)。三是要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)。緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力之后，還必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出進(jìn)行必要的監(jiān)督和管理。如果不加強(qiáng)相關(guān)管理監(jiān)督，這些資金的效益很可能會(huì)大打折扣。筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問題的有效途徑在于注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和基層群眾的管理監(jiān)督功能。目前，要把加強(qiáng)基層人大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督功能提到議事日程上來。同時(shí)，大膽嘗試基層參與式預(yù)算改革實(shí)驗(yàn)?，F(xiàn)在上海、江蘇等地在基層試點(diǎn)公眾參與式基層財(cái)政預(yù)算管理，主要做法就是讓民眾參與基層財(cái)政預(yù)算的整個(gè)過程，把基層政治民主真正落到了實(shí)處。基層政府財(cái)政預(yù)算一般與基層社會(huì)需求密切相關(guān)，基層民眾對(duì)這些與自己相關(guān)的事務(wù)也比較熟悉，容易參與到政府關(guān)于這些問題的預(yù)算中去。