[摘 要]取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理應該從鄉(xiāng)、村兩個方面入手，一方面要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，另一方面要完善村莊建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革必須與建設社會主義新農(nóng)村結(jié)合起來，重點是統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財權(quán)。村莊建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，應該有序展開，當前應該著重解決一些突出問題，如村級收入、村級債務、土地權(quán)益等，同時應該有長遠目光，主要是通過制度建設來規(guī)范村莊治理結(jié)構(gòu)，提高村級治理的績效。此外，還要解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，為鄉(xiāng)村治理成效提供制度保障。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革；新農(nóng)村建設

一、引言

取消農(nóng)業(yè)稅后，關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的討論變得熱烈起來，從否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再到強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各派觀點涇渭分明。筆者以為，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊關(guān)系的重點有所轉(zhuǎn)移，一個大致方向就是從以前著重于稅費收取，轉(zhuǎn)向計劃生育、公共服務、公益事業(yè)等方面，原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的緊張關(guān)系變得緩和，這一變化為規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系提供了契機。從國家與社會關(guān)系角度看，規(guī)范鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的實質(zhì)是規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系必須從鄉(xiāng)、村兩個方面同時入手，在完善村莊建設的同時，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。

在西方發(fā)達國家的基層治理問題上，國家權(quán)力控制與基層社會的民主化并不是必然矛盾的，而是一種和諧與統(tǒng)一。在制度的嚴格約束和社會力量的制約監(jiān)督下，國家權(quán)力對基層社會的政治管理不但不會產(chǎn)生專制問題，而且還有利于民主精神的生長。當前中國農(nóng)村政治的現(xiàn)狀是國家基層政權(quán)主導農(nóng)村社會的格局沒有發(fā)生根本性的變化，基層國家權(quán)力仍然掌握著鄉(xiāng)村社會的主要資源，對鄉(xiāng)村社會的政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展起決定性的作用。由此形成的國家與社會關(guān)系是非常不平衡的，鄉(xiāng)村社會制約監(jiān)督國家權(quán)力的能力和水平還比較低。

鄉(xiāng)村治理的目標就是從國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會兩方面同時入手，一方面，要以制度來規(guī)范國家權(quán)力進入鄉(xiāng)村社會的方式、權(quán)限；另一方面，要發(fā)展和培育鄉(xiāng)村社會力量，提高村莊的自主性。就前者來說，目前的當務之急就是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。其重點是合理規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)定方面，可以參考和借鑒國外地方自治條例及中央與地方的權(quán)力劃分方式，按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理，事權(quán)跟著財權(quán)走”的原則，明確劃分鄉(xiāng)村兩級之間的財權(quán)和事權(quán)。同時要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和行政方式，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應具備的基本功能和職責，并據(jù)此確定相應的機構(gòu)和人員。[1] 就后者而言，就是要加強鄉(xiāng)村社會對國家權(quán)力的制約和監(jiān)督，維護鄉(xiāng)村利益。當前，要完善村委會和村民代表會議的功能。村委會和村民代表會議是鄉(xiāng)村社會力量的代表，發(fā)展鄉(xiāng)村社會力量，就要在這個問題上下功夫。在提高村委會直接選舉的水平和質(zhì)量的同時，完善村民代表會議制度，拓展村民代表會議的利益表達功能和監(jiān)督制約功能，使之成為鄉(xiāng)村社會的第三種力量。從長遠眼光看，要在共同利益的基礎(chǔ)上形成農(nóng)民的聯(lián)合，把農(nóng)民扶上合作之路，通過合作提升村莊社會關(guān)聯(lián)，增強鄉(xiāng)村社會的自主性。[2]

二、取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財權(quán)存在著嚴重的不相匹配問題。從鄉(xiāng)村治理的實際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了很多的社會事務，如稅費征收、計劃生育、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、財政金融、基礎(chǔ)設施建設、參與式整村開發(fā)扶貧、社會公益事業(yè)、黨建、精神文明建設、護林防火、退耕還林、小城鎮(zhèn)建設、信息化建設、年度各項目標管理責任督查等等。相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)還較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難重重。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從稅費征收中解脫出來，工作重點有所變化。同時，在建設新農(nóng)村的形勢下，各級財政支持農(nóng)村的力度逐步加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境有所改觀。這些為促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)的匹配提供了契機。

首先，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應該以新農(nóng)村建設的目標任務為導向，以建立現(xiàn)代的公共服務型政府為總體目標，在《憲法》或相關(guān)法律法規(guī)的范圍內(nèi)展開。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有下列七項職能：執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；辦理上級人民政府交辦的其他事項。筆者以為，取消農(nóng)業(yè)稅后，在法律規(guī)定的職責范圍和新農(nóng)村建設的總體要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要事權(quán)可從以下五個方面來考慮。第一，促進農(nóng)村經(jīng)濟建設。第二，抓好鄉(xiāng)村教育工作。第三，為鄉(xiāng)村提供公共服務和公共產(chǎn)品，做好鄉(xiāng)村公益事業(yè)。第四，普及科學、文化和衛(wèi)生知識。第五，鄉(xiāng)村秩序維護與維權(quán)工作。

其次，合理確定并用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上述任務，必須配備相應的財權(quán)。同時，要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行有效的監(jiān)督與管理，以保證各項支農(nóng)資金能夠發(fā)揮應有的效益。筆者以為，目前可以通過以下措施來處置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)。一是中央政府和省級政府應該在農(nóng)村公共服務、公共物品方面承擔更多的責任，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等，這樣就可以減輕縣、鄉(xiāng)財政在這方面的壓力。如果轉(zhuǎn)移支付的力度達到成熟市場經(jīng)濟國家的水平，不發(fā)達地區(qū)地方政府的財政危機應能大幅度緩解。[3] 二是發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的平衡功能，繼續(xù)加大對中西部省份的財政轉(zhuǎn)移支付。為適應新農(nóng)村建設的需要，今后財政轉(zhuǎn)移支付應該加大對農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村地區(qū)的的支持力度，重點支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設施、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等建設。三是要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)。緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力之后，還必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出進行必要的監(jiān)督和管理。如果不加強相關(guān)管理監(jiān)督，這些資金的效益很可能會大打折扣。筆者認為，解決這個問題的有效途徑在于注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和基層群眾的管理監(jiān)督功能。目前，要把加強基層人大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算監(jiān)督功能提到議事日程上來。同時，大膽嘗試基層參與式預算改革實驗?，F(xiàn)在上海、江蘇等地在基層試點公眾參與式基層財政預算管理，主要做法就是讓民眾參與基層財政預算的整個過程，把基層政治民主真正落到了實處?；鶎诱斦A算一般與基層社會需求密切相關(guān)，基層民眾對這些與自己相關(guān)的事務也比較熟悉，容易參與到政府關(guān)于這些問題的預算中去。