三、取消農(nóng)業(yè)稅后的村莊建設(shè)

村莊建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。取消農(nóng)業(yè)稅后，村莊建設(shè)面臨一些突出問題，如村級(jí)收入、村級(jí)債務(wù)、土地權(quán)益、農(nóng)民收入增長等等，這是當(dāng)前和近期內(nèi)必須首先考慮解決的。從長遠(yuǎn)來看，村莊建設(shè)主要是解決政治領(lǐng)域內(nèi)的問題，通過制度建設(shè)來規(guī)范村莊治理結(jié)構(gòu)，提高村級(jí)治理的績效。

（一）村莊建設(shè)的近期目標(biāo)

村莊建設(shè)的近期目標(biāo)是解決取消農(nóng)業(yè)稅后村莊面臨的突出問題，主要包括以下方面。

第一，提高支農(nóng)資金的效益。近年來，中央財(cái)政逐年加大了支持農(nóng)村發(fā)展的力度，支農(nóng)資金從不同的渠道流向農(nóng)村。但是由于缺乏管理，支農(nóng)資金的效益受到了不同程度的影響。主要表現(xiàn)為：一是財(cái)政支農(nóng)資金中間截留現(xiàn)象嚴(yán)重。目前全國財(cái)政支農(nóng)資金擠占、挪用的90%以上發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)。[4] 二是財(cái)政支農(nóng)資金投入渠道多，資金分散，部門多頭管理、各自為政，難以形成合力。中央政府各部門之間以及部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在使用上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上是各自為政，資金使用分散和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。三是政府支農(nóng)資金重視大項(xiàng)目、忽視小項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民急需的水利和道路等中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，造成農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程非常緩慢。針對(duì)這些問題，必須建立科學(xué)合理的支農(nóng)資金管理運(yùn)行機(jī)制，整合財(cái)政現(xiàn)有各項(xiàng)支農(nóng)資金，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌使用，優(yōu)先集中用于解決農(nóng)村最薄弱、農(nóng)民最急需的問題，提高支農(nóng)資金的效率。[5] 一是統(tǒng)籌安排來自各種渠道的支農(nóng)資金，突出重點(diǎn)，集中使用。要根據(jù)財(cái)政支農(nóng)的目標(biāo)和重點(diǎn)，逐步改變財(cái)政支農(nóng)資金渠道多，分類不合理的狀況，適當(dāng)歸并設(shè)置支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性。在適當(dāng)歸并資金分類的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合。其次，長遠(yuǎn)的政策選擇是通過調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合，按照“減少交叉、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、適應(yīng)市場、增加服務(wù)”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉。二是實(shí)行直接集中支付方式，保證財(cái)政支農(nóng)資金足額、安全、及時(shí)到位。通過金融機(jī)構(gòu)作為支付的橋梁，形成財(cái)政——金融——農(nóng)民的“一條線”資金運(yùn)行軌跡，有效避免縣鄉(xiāng)政府和職能部門截留、擠占、挪用支農(nóng)資金的現(xiàn)象。三是改變財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，把以村為單位下?lián)苻D(zhuǎn)移支付資金改為以村人口為基數(shù)核算標(biāo)準(zhǔn)，保證人口多的村所得到的轉(zhuǎn)移支付資金多于人口少的村，體現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的公平性。

第二，妥善處理村級(jí)債務(wù)。有效化解村級(jí)債務(wù)是當(dāng)前村莊建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，解決這個(gè)問題的關(guān)鍵在于政府化解鄉(xiāng)村債務(wù)的決心。根據(jù)《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊登的一篇文章提供的數(shù)據(jù)，2004年全國公車消費(fèi)為4085億元，公款吃喝2000億元，公費(fèi)出國3000億元，“三公消費(fèi)”近1萬億元，是中央財(cái)政支農(nóng)資金總量的3倍。從資金來源上看，如果政府下定決心解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，那么，通過相關(guān)政策的運(yùn)用從“三公消費(fèi)”中擠出一部分來，應(yīng)該是比較容易的。鄉(xiāng)村債務(wù)的化解要遵循一定的原則，嚴(yán)格按照該程序來處理。建議在清理回收債權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)剩下的鄉(xiāng)村債務(wù)提出分類處理意見。主要處理好以下問題：一是對(duì)村級(jí)組織辦理原本屬于政府應(yīng)當(dāng)出資興辦的事業(yè)，如“普九”教育、“雙基”達(dá)標(biāo)而形成的債務(wù)，由政府財(cái)政予以核銷。二是對(duì)過去上級(jí)強(qiáng)制性的政策性貸款，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推廣新農(nóng)藥、新種子、新化肥而造成的村級(jí)債務(wù)，也應(yīng)由上級(jí)政府核銷。三是對(duì)過去村級(jí)組織和村干部個(gè)人用于借（貸）款完成上級(jí)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而形成的債務(wù)，由上級(jí)政府斟情減免。四是對(duì)村級(jí)組織自身原因形成的債務(wù)，則由村級(jí)組織分期分批償還。[6] 化解村級(jí)債務(wù)，還要堅(jiān)決避免新債務(wù)的形成。如果不從根源上堵住鄉(xiāng)村債務(wù)的口子，即使目前的債務(wù)化解了，新的債務(wù)也很可能又出現(xiàn)，鄉(xiāng)村債務(wù)將是一個(gè)永遠(yuǎn)填不滿的黑洞。

第三，深化農(nóng)村土地制度改革，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。深化土地制度改革是一個(gè)重要而敏感的問題，做好這項(xiàng)工作，必須遵循一定的原則，分清輕重緩急，采取漸進(jìn)式的改革。首先，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，村民集體作為主人委托村員會(huì)來管理土地。在此基礎(chǔ)上，由村委會(huì)在尊重全體村民意愿的前提下，對(duì)土地的相關(guān)權(quán)益事項(xiàng)作出處理，比如土地承包等。其次，積極探索多種方式，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意以下問題：一是在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。二農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須符合國家法規(guī)政策，依法簽定合同；必須堅(jiān)持自愿原則，尊重農(nóng)民的選擇和意愿，遵循價(jià)值規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)，實(shí)行合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。再次，在現(xiàn)有農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)民的土地權(quán)益內(nèi)容。可以適當(dāng)考慮實(shí)行土地在農(nóng)民之間的有保、有禁、有限的買賣。農(nóng)村土地買賣限定在村集體之內(nèi)的農(nóng)民之間進(jìn)行，禁止一切社會(huì)工商資本購買農(nóng)民土地。規(guī)定農(nóng)民擁有土地的最高限額，防止土地過度集中。農(nóng)戶人均擁有土地低于口糧田面積的，不準(zhǔn)出售土地，以確保農(nóng)民的基本生活資料。最后，可以考慮通過建立土地公積金制度來解決“增人不增地、減人不減地”的困境。從本質(zhì)上看，土地公積金是土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。要視各地不同情況，根據(jù)不同地類，由村民代表會(huì)議、村民會(huì)議等法定程序，確定好土地公積金的提取額度及使用范疇。以后的農(nóng)用地改建沒用地，土地轉(zhuǎn)、承包等都應(yīng)體現(xiàn)提取公積金內(nèi)容。土地公積金提取可以緩解農(nóng)村諸多土地矛盾、糾紛（如給缺地人口以補(bǔ)償?shù)龋?，可以解決水利設(shè)施、道、橋、涵維修、興辦公共、公益事業(yè)，可以用于建立社會(huì)保障體系，可以完善村級(jí)組織功能等，當(dāng)然，這些需政府規(guī)范，由村集體組織按法定程序決定后實(shí)施。[7]

第四，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，拓寬農(nóng)民增收渠道，努力增加農(nóng)民收入。要通過各種渠道發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化集體的“造血”功能，要發(fā)動(dòng)那些在外有一技之長的打工人員，回家創(chuàng)辦企業(yè)，將在外地學(xué)的技術(shù)與本地的實(shí)際結(jié)合起來，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)。要結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，采取多管齊下的辦法，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。一是因地制宜，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變農(nóng)村生產(chǎn)模式；二是轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)人口過多，農(nóng)民收入增不起來，必須將農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，盤活農(nóng)村勞動(dòng)力資源；三是要帶領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)入市場，引導(dǎo)農(nóng)民走出家門闖市場，依托農(nóng)村拓市場，瞄準(zhǔn)市場賺錢。村級(jí)實(shí)力強(qiáng)了，村干部講話有人聽，村委會(huì)才有凝聚力、號(hào)召力和戰(zhàn)斗力。[8]