以功能為導向，推進第三輪國企改革，是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面。就國資管理與國企而言，重點是要做好四大戰(zhàn)略轉移的工作。

第一，加速國有資本從生產領域向公共服務領域的轉移。在計劃經濟體制和市場經濟體制下，國企功能的最大區(qū)別是，前者集中在生產領域，后者集中在公共服務領域。改革開放以來，我黨確立了“以經濟建設為中心”的基本路線，創(chuàng)造了30余年的高速發(fā)展期。但是，我們太多地注重了經濟效益，在向市場經濟轉型的過程中，國企非但沒有從生產領域向公共服務領域轉移，相反，將產業(yè)化、商業(yè)化、市場化引入公共服務領域。反向的操作，導致供電、供水、供氣、通訊、交通等公共產品的壟斷和服務的質次價高；教育產業(yè)化、醫(yī)療市場化、住房商業(yè)化、城鄉(xiāng)二元化使公共服務越來越不適應社會的需要，絕大多數(shù)人得不到滿意的基礎公共服務和社會公共服務。通常，經濟社會愈發(fā)展，人們對公共服務的要求和期望愈高。而我國在高速發(fā)展中，不但沒有注意公共服務的協(xié)調發(fā)展，而且使許多公共服務壓縮和變性。由此，人們日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質量低下之間的矛盾越來越突出。誰來解決公共服務不足的問題，緩解市場經濟進程中的社會摩擦呢？筆者認為國企應責無旁貸地承載起這一重任。在現(xiàn)代社會，提供公共服務是政府的主要職責。國企是政府提供公共服務的主要工具，在市場經濟中這是國企的本質性功能。國有資本從生產領域向公共服務領域的轉移，是國企以經濟效益為主向以社會效益為主的轉變，是國企從計劃經濟實質性邁向市場經濟的轉變，更是國企功能的一次歷史性的根本轉變。這種轉移不是所謂的“國退民進”，它充分反映了社會主義市場經濟的內在要求，是社會主義性質的根本體現(xiàn)。從這個意義上講，國有資本從生產領域向公共服務領域的轉移，不僅是緩解我國當前各種突出社會矛盾、健全公共服務供給體制的重要舉措，而且是推進社會主義市場經濟體制、實現(xiàn)和諧社會的必由之路。

第二，國有股份從控股向參股轉移。國有企業(yè)的多元化從1993年正式開始，這一年中央作出了建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的方向。并且出臺了《公司法》，從法律上保證國有企業(yè)的公司化問題。此后，國有企業(yè)紛紛轉變?yōu)橛邢挢熑喂竞凸煞莨荆两窠^大多數(shù)國企已多元化，獨資公司和獨資企業(yè)的比例小到可以忽略不計。但是，這只是形式上的多元化。因為，在主張多元化時我們在政治上強調得更多的是國有經濟的控制力。“控制力”是一個容易引起歧義的詞匯。它既可理解為對全社會經濟的控制，也可理解為通過對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域的控制，影響社會經濟，還可以理解為對社會經濟的調控。然而在實際運作中，大多數(shù)國企領導人和政府官員把控制力理解為控股。因此他們在放棄一些小企業(yè)的同時，常常把做強做大、爭取控股地位作為自己的目標。據(jù)《中華工商時報》2009年2月25日報道，“2008年國有企業(yè)發(fā)展狀況出現(xiàn)了兩個1/10現(xiàn)象，數(shù)量少了1/10，分量重了1/10，形成向規(guī)?；⒓瘓F化方向發(fā)展的趨勢……工商總局的相關報告指出，隨著企業(yè)改革的日趨深化，國有企業(yè)對資本的控制力進一步增強，國有企業(yè)改制增資明顯，法人戶均注冊資本突破兩千萬。2008年，各級工商行政管理機關積極支持大企業(yè)、大集團的戰(zhàn)略重組、產業(yè)結構調整，采取事前介入、上門服務、全程跟蹤方式，及時為企業(yè)改制提供咨詢服務，簡化企業(yè)改制登記注冊手續(xù)，有力地促進了國有企業(yè)改組改制的順利進行。廣東省為了幫助電信有限公司改組，下發(fā)了《關于廣東省電信有限公司及其分支機構登記注冊有關問題的通知》，解決其吸收合并后的組織架構、前置審批銜接等問題；廣東方面還為廣東中旅(集團)有限公司解決了該企業(yè)品牌經營、投資主體多元化等重大問題；針對中石油、中石化、中油BP三大公司長期存在的加油站租賃經營政策不明確等問題，廣東工商部門積極研究，協(xié)調省經貿委明確了租賃加油站的性質和有關規(guī)范事項，妥善解決了全省近300戶加油站租賃經營問題……特別是一批大型國有企業(yè)改制重組為公司制企業(yè)，注冊資本增加額較大。如滬漢蓉鐵路湖北有限公司增資到40億，湖北能源集團、長江水利水電開發(fā)總公司增資10億以上”[14]。國企風行做大，風行控股，控制了小股東，控制了行業(yè)，控制了市場，使多元化徒有其表，名存實亡。

國有股份從控股向參股的轉移，有利于現(xiàn)代企業(yè)制度的實現(xiàn)或深化。現(xiàn)代企業(yè)制度歸結為四句話：產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學。如果國企控股，政府和企業(yè)的關系就割不斷，權責難明確，政企難分開，也不可能形成科學的治理結構。只有當它成為參股角色，政府色彩才會淡化，股權制衡才能生效。

國有股份從控股向參股的轉移，有利于消除國有企業(yè)特權，創(chuàng)造良好的市場經濟秩序。脫去國企特殊企業(yè)法人外衣的辦法只有一條，就是退出控股地位，在股權分散的公司則是退出第一大股東的地位?，F(xiàn)在我國許多上市公司的背后是政府，因為公司的第一大股東是國企。上市公司的一系列不規(guī)范行為，都是國企利用政府實現(xiàn)的。推進國有股權的轉移包括三層含義：一是獨資公司向股權多元化轉移，二是有限責任公司從控股向參股轉移，三是上市公司從第一大股東向中小股東轉移。只有這樣國企才去除了它與生俱來的特權。

國有股份從控股向參股的轉移，有利于國家的及時調控。這種調控表現(xiàn)在兩個方面：(1)國有資產搭乘民企的快速便車，不斷增值，可以減輕政府財政壓力，提高調控能力。詹姆斯·米德認為，公有資產的市場收益可以降低對稅收和國債的過度依賴，提高整體經濟效率。(2)國企的參股狀態(tài)可備不時之需。在市場發(fā)生變化、時局發(fā)生變化時，政府可隨時增資或減資用以調控經濟和社會。

國有股份從控股向參股轉移，是國企改革的方向，但它不是絕對的。有些重要領域國企還需要獨資，還需要控股，有些領域則可以完全退出。