一、從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》

2009年是中國(guó)人的食品安全年，《中華人民共和國(guó)食品安全法》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法》）已于2月28日經(jīng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，并于今年6月1日起實(shí)施。

1995年10月30日，我們國(guó)家開(kāi)始實(shí)施《食品衛(wèi)生法》，14年后，國(guó)家決定從今年6月1日起實(shí)施《食品安全法》。我國(guó)從食品衛(wèi)生到食品安全，先后兩次立法，這兩者在內(nèi)容上有所不同?！妒称钒踩ā返念C布實(shí)施規(guī)范了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)防范食品安全事故的發(fā)生、加強(qiáng)食品安全的監(jiān)管工作、改善我國(guó)整體的食品安全水平、保護(hù)人民群眾的健康有著十分重要的意義。第一，《食品安全法》的制定使全社會(huì)形成了一個(gè)共識(shí)，那就是食品安全是天大的事，是保護(hù)人民群眾身體健康的頭等大事。第二，從原來(lái)的《食品衛(wèi)生法》改為《食品安全法》，從“衛(wèi)生”到“安全”的提升實(shí)際上關(guān)系到理念的改變和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。從理念上來(lái)說(shuō)，通俗地講衛(wèi)生就是干凈，安全就是無(wú)毒無(wú)害；干凈講的是食物的表面現(xiàn)象和外部環(huán)境，而無(wú)毒無(wú)害就涉及到食品內(nèi)在的安全因素。

2000年以來(lái)發(fā)生了一系列的食品安全事故，比如說(shuō)孔雀石綠事件、蘇丹紅事件、三聚氰胺等，有人說(shuō)這些食品安全事故是給中國(guó)人民普及了化學(xué)知識(shí)。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的事情呢？這就是非法的人為向食物中添加有毒有害物質(zhì)，監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有檢測(cè)到，沒(méi)有監(jiān)控出來(lái)，對(duì)人們身體造成危害，造成了重大的食品安全事故。以前我們的監(jiān)管方式是外部跟蹤式的監(jiān)管，比如說(shuō)事前審批、事中進(jìn)行檢驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行處罰，特別注重食品外部的跟蹤式監(jiān)管。而今后，我們要轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥称穬?nèi)在的監(jiān)控。內(nèi)在監(jiān)控主要是以對(duì)食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)安全性的評(píng)估作為基本監(jiān)管方式，以此為科學(xué)依據(jù)來(lái)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，所有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)都要按照食品經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，然后監(jiān)管部門(mén)按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，這樣生產(chǎn)的食品就可以保證其安全了。所以，從“衛(wèi)生”到“安全”的提升，實(shí)際上是本法的一個(gè)非常重要的特征和內(nèi)容。

這部《食品安全法》重點(diǎn)強(qiáng)化的內(nèi)容是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品的檢驗(yàn)，原來(lái)我們僅僅把它們作為監(jiān)管的技術(shù)手段來(lái)運(yùn)用，而現(xiàn)在我們把它們作為我們監(jiān)管的方式來(lái)看待，加以特別的規(guī)定。原來(lái)《食品衛(wèi)生法》中對(duì)這些監(jiān)管方式只用一兩句話(huà)概括，而現(xiàn)在把它們都用專(zhuān)章進(jìn)行了具體明確的規(guī)定，并加以強(qiáng)化，可操作性大大增強(qiáng)。

通過(guò)監(jiān)測(cè)，把各種食品危害的信息及時(shí)匯集起來(lái)，然后進(jìn)行安全性評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立刻采取措施，進(jìn)行檢驗(yàn)、監(jiān)控、處置，這樣就不會(huì)再發(fā)生類(lèi)似三鹿奶粉的事件，發(fā)生了問(wèn)題但沒(méi)有得到及時(shí)處置，拖了近6個(gè)月，最后造成了很大的危害，蔓延的損失更大。所以《食品安全法》不僅是要重視食品安全，而且在監(jiān)管體制上有很大的轉(zhuǎn)變。

從法律上、功能上來(lái)講，《食品衛(wèi)生法》側(cè)重于規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，《食品安全法》則側(cè)重于明確監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)食品內(nèi)在安全因素的控制，這兩個(gè)法的功能是各有側(cè)重的?，F(xiàn)在的《食品安全法》，一方面納入《食品衛(wèi)生法》里有關(guān)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容，另一方面強(qiáng)化了對(duì)食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、安全性評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)的制定，如果將來(lái)能夠有效地得到貫徹實(shí)施，那么就能夠預(yù)防和控制食品安全事故的發(fā)生。

二、《食品安全法》主要內(nèi)容

《食品安全法》最主要的內(nèi)容就是明確了監(jiān)管體制。概括地說(shuō)，監(jiān)管體制就是在各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)食物鏈的多環(huán)節(jié)分段實(shí)施監(jiān)管，比如說(shuō)農(nóng)業(yè)中的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)等，也就是從田頭到餐桌全過(guò)程，由各個(gè)不同的監(jiān)管部門(mén)分段實(shí)施監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。我們把監(jiān)管體制作為兩級(jí)法律來(lái)規(guī)定。中央一級(jí)，即國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，這個(gè)食品安全委員會(huì)是一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國(guó)的食品安全工作?！妒称钒踩ā窂?qiáng)調(diào)的一些具體的工作職責(zé)要由國(guó)務(wù)院再做具體規(guī)定。另外有一些覆蓋了整個(gè)食物鏈的全過(guò)程和各環(huán)節(jié)的事務(wù)由衛(wèi)生部承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)的職能。食品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、食品信息的統(tǒng)一發(fā)布、食品的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)規(guī)程的制定和食品安全事故的處置，這五個(gè)職責(zé)由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)，其他的監(jiān)管部門(mén)協(xié)同配合，搞好跨環(huán)節(jié)的工作。其他的監(jiān)管部門(mén)叫做分段監(jiān)管，例如農(nóng)業(yè)部門(mén)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)。這就是在中央一級(jí)從各個(gè)部門(mén)的角度做了分段監(jiān)管的規(guī)定。地方一級(jí)，就要求地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全工作，建立健全全程管理的工作機(jī)制。其中特別強(qiáng)調(diào)的八個(gè)字：“負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)”，明確了地方政府官員管理食品安全的職責(zé)，就是要地方人民政府把從田頭到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)全程加以監(jiān)管，建立這樣的工作機(jī)制，組織、協(xié)調(diào)其他的監(jiān)管部門(mén)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)把食品安全工作做好。在《食品安全法》中對(duì)監(jiān)管體制做了明確的規(guī)定，并在第六條中特別強(qiáng)調(diào)要求各個(gè)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。為了使監(jiān)管體制能夠更加有效，《食品安全法》還制定了嚴(yán)格的責(zé)任追究制和問(wèn)責(zé)制，如果再發(fā)生重大的食品安全事故，就會(huì)像處理三鹿奶粉事件一樣，對(duì)有過(guò)錯(cuò)的監(jiān)管部門(mén)的工作人員追究責(zé)任，進(jìn)行行政處分，主要監(jiān)督管理部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)人要引咎辭職。   

我們的監(jiān)管體制實(shí)際上有一個(gè)歷史的沿革，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定整個(gè)食品衛(wèi)生工作由衛(wèi)生部負(fù)