國(guó)外住房政策經(jīng)驗(yàn)

我們看一看國(guó)外在住房政策方面有什么經(jīng)驗(yàn)。

首先是國(guó)外或者發(fā)達(dá)國(guó)家政府高度重視住房問(wèn)題的解決。主要通過(guò)法律、規(guī)劃、財(cái)政、金融、稅收等多種手段保障城市中低收入群體住上適當(dāng)?shù)姆孔樱⒏鶕?jù)不同時(shí)期的特點(diǎn)及時(shí)調(diào)整住房保障的重點(diǎn)。

第二是住房保障形式靈活多樣，不只是售房，通過(guò)低價(jià)銷售、低價(jià)租賃、先租后買、半買半租、分步購(gòu)買、貼租貼息等多種形式對(duì)低收入家庭提供住房保障?，F(xiàn)在我們的形式比較簡(jiǎn)單，主要是賣，租只是一小部分，又租又賣這種形式還沒有。

第三是對(duì)社會(huì)保障房，嚴(yán)格控制保障的面積，制定合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。我們建設(shè)部新的規(guī)定已經(jīng)在借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn)了，原來(lái)的經(jīng)濟(jì)適用房都是一百多平米，那還叫經(jīng)濟(jì)適用房？當(dāng)然那個(gè)時(shí)候的經(jīng)濟(jì)適用房是有歷史背景的，當(dāng)時(shí)是市場(chǎng)疲軟，經(jīng)濟(jì)沒增長(zhǎng)點(diǎn)，所以就想到了經(jīng)濟(jì)適用房，只要有人買，把經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)起來(lái)就可以了，所以標(biāo)準(zhǔn)放松了一些。

無(wú)論具體的保障形式如何，各國(guó)的保障面積標(biāo)準(zhǔn)僅僅限定在滿足基本需求這個(gè)層面上。日本低收入家庭的住房使用面積是40至50平米。從具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，一般原則是低收入家庭住房資助不超過(guò)月收入的30%。各級(jí)政府以及開發(fā)商均以不同的形式參與住房社會(huì)保障，中央政府的主要職責(zé)是制定保障目標(biāo)，實(shí)施規(guī)劃和相應(yīng)的法律，并以中央財(cái)政預(yù)算的形式直接供給住房保障。

第四是采取一系列措施控制投機(jī)性購(gòu)房。政府利用靈活的經(jīng)濟(jì)杠桿干預(yù)住房市場(chǎng)，尤其是抵押貸款免征利息稅，銀行提供低息貸款幫助有困難的家庭購(gòu)房，在稅收、利息等方面給予優(yōu)惠。這是將來(lái)我們要重點(diǎn)研究、重點(diǎn)實(shí)施的公共政策。因?yàn)楹艽笠徊糠志用裰饕ㄟ^(guò)市場(chǎng)獲得住房，政府應(yīng)當(dāng)在稅收、利息、金融和財(cái)稅等方面給予一些支持，現(xiàn)在我們只有一個(gè)公積金，其他的還沒有，所以這個(gè)空間應(yīng)該是很大的。

總結(jié)一下國(guó)外公共住房政策，總體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面，一是從補(bǔ)“磚頭”轉(zhuǎn)向補(bǔ)人頭，不是直接建設(shè)，更不是給開發(fā)商補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)向面對(duì)個(gè)人或者家庭的資助。二是提高住房的自由率，我們的自有率已經(jīng)很高了。三是為私人的住房金融提供支持，這個(gè)我們做得很不夠。四是偏向市場(chǎng)和第三方提供住房。五是轉(zhuǎn)移和改變中央政府的決策。

國(guó)外公共住房政策未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，一是幫助低收入家庭實(shí)現(xiàn)住房自由，二是推動(dòng)可支付的住房的私人投資，三是利用現(xiàn)有的私人租房市場(chǎng)，就是說(shuō)，不是新建廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，而是更多地利用舊房。四是促進(jìn)住房和鄰里街區(qū)的可持續(xù)性。五是改變住房體系的治理和住房公共政策的執(zhí)行。

對(duì)建立多層次的公共住房政策體系的三大建議

未來(lái)我們應(yīng)該如何建立多層次的公共住房政策體系？

第一個(gè)建議是建立多環(huán)節(jié)的市場(chǎng)體系，建立多環(huán)節(jié)的社會(huì)保障體系，也就是從住房的再生產(chǎn)環(huán)節(jié)上完善市場(chǎng)體系和社會(huì)保障體系。

要培育獨(dú)立自主的土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓等土地市場(chǎng)主體，包括供給土地和需求土地。要有一個(gè)過(guò)渡，要培育一個(gè)獨(dú)立的主體出來(lái)，供應(yīng)主體和需求主體最好不要都是土地局，土地局既然是監(jiān)管者，又是所有者，又是經(jīng)營(yíng)者，這顯然是有問(wèn)題的。即使都是政府，也要讓不同的部門去做不同的工作。土地制度涉及的問(wèn)題非常大，是政治方面的問(wèn)題，所以具體怎么做還需要進(jìn)一步探索，但總的來(lái)說(shuō)，要采取更加市場(chǎng)化的辦法。

要探討農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)出售和出租的新形式。現(xiàn)在只有一些地方試點(diǎn)，總體上是不允許的。但應(yīng)該允許探討，不能一味禁止。建立城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的租賃市場(chǎng)，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)單位由劃撥土地和無(wú)償占有土地向有償占有土地轉(zhuǎn)變。

要完善住房開發(fā)體系，鼓勵(lì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)集約化、規(guī)范化和品牌化，實(shí)現(xiàn)開發(fā)企業(yè)的自治。推進(jìn)住房生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)模化，實(shí)現(xiàn)住房的產(chǎn)業(yè)化。開放自主建房、合作建房等市場(chǎng)，同時(shí)規(guī)范住房的一級(jí)市場(chǎng)，開放和規(guī)范住房的二級(jí)和三級(jí)市場(chǎng)。

要加快健全金融市場(chǎng)體系，建立多元化、多層次的住房金融體系，在完善住房信貸體系的同時(shí)，積極培育和完善住房的債券、股票、信托和基金市場(chǎng)，培育住房的金融的二級(jí)市場(chǎng)，尤其是應(yīng)積極推動(dòng)住房貸款的證券化。另外，健全政策性金融市場(chǎng)，擴(kuò)大公積金的覆蓋面。

要加強(qiáng)中介市場(chǎng)體系方面的職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)住房中介從業(yè)人員在業(yè)務(wù)素質(zhì)上實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，在從業(yè)方式上實(shí)現(xiàn)職業(yè)化，促進(jìn)住房中介機(jī)構(gòu)成為有品牌、有實(shí)力，規(guī)范經(jīng)營(yíng)的中介組織。支持住房經(jīng)濟(jì)行業(yè)組織建設(shè)，重視充分發(fā)揮住房經(jīng)濟(jì)行業(yè)的治理、規(guī)范和健全經(jīng)濟(jì)中介服務(wù)體系。中介市場(chǎng)也是非常重要的，要解決中介市場(chǎng)問(wèn)題，品牌化非常重要，監(jiān)管也非常重要，現(xiàn)在中介市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。

要積極發(fā)展和規(guī)范經(jīng)濟(jì)型住房租賃市場(chǎng)體系，增加保障性住房租賃市場(chǎng)的供應(yīng)，完善廉租房的體系，建立保障對(duì)象的檔案，多渠道籌措廉租房的資金，逐步擴(kuò)大廉租房住房制度的覆蓋面，研究并解決外來(lái)務(wù)工人員的住房解決的辦法?，F(xiàn)在外來(lái)務(wù)工人員的住房問(wèn)題主要是企業(yè)自己解決的。有一些地方，像東莞那邊，主要是通過(guò)私人租房市場(chǎng)來(lái)解決的，形式也是挺好的，也可以借鑒。一方面當(dāng)?shù)氐木用裰赂涣?，另外一方面也解決了農(nóng)民工的住房問(wèn)題，當(dāng)然這種形式也帶來(lái)了一系列的社會(huì)治安問(wèn)題，還有待于進(jìn)一步探索。

要加強(qiáng)物業(yè)管理勞動(dòng)力的職業(yè)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，促進(jìn)物業(yè)管理勞務(wù)人才市場(chǎng)的職業(yè)化。從人才職業(yè)化入手，促進(jìn)物業(yè)管理公司的獨(dú)立化、專業(yè)化發(fā)展，鼓勵(lì)物業(yè)公司之間公平競(jìng)爭(zhēng)，建立規(guī)范的物業(yè)管理市場(chǎng)，鼓勵(lì)物業(yè)管理服務(wù)的區(qū)域化和連鎖化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)專業(yè)化、品牌化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化。我認(rèn)為，在缺乏信用的時(shí)代，品牌化是一個(gè)比較好的辦法，政府在促進(jìn)企業(yè)品牌化方面還是有很多工作可以做的。

第二個(gè)建議是轉(zhuǎn)變政府的干預(yù)方式，完善住房公共體系。

要制定實(shí)施住宅法。有許多專家都在呼吁，建立完善可靠的法制體系，推動(dòng)土地征用制度的改革，保證其公平交易的市場(chǎng)化趨向，同時(shí)建立失地農(nóng)民的就業(yè)援助和社會(huì)保障制度，積極推進(jìn)土地批注制度的改革，建立物業(yè)稅制度，進(jìn)一步推進(jìn)住房業(yè)的市場(chǎng)化改革。

要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地制度，積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法。創(chuàng)新土地征用制度，抓緊出臺(tái)新的土地征用辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格區(qū)分供應(yīng)性用地和經(jīng)濟(jì)性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，保障農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)的主體權(quán)利。不僅要進(jìn)行制度改革，而且要有法律上的保證。建立公益性征地，要實(shí)行征地價(jià)格的聽證制度，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)安全和基本生活保障制度。經(jīng)濟(jì)用地要退出政府征用的范圍，按照市場(chǎng)的規(guī)則運(yùn)作，全面推行土地使用權(quán)的招標(biāo)、拍賣、出讓制度，建立土地基金制度。

現(xiàn)在征用制度有許多問(wèn)題，土地價(jià)格具體是多少由政府定，農(nóng)民最多有一點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地。農(nóng)村集體用地還有一個(gè)問(wèn)題，農(nóng)民自己沒有當(dāng)家的權(quán)利，村委會(huì)主任成了法人代表，大都由他作決定。有的地區(qū)的農(nóng)村好一些，還征求一下農(nóng)民的意見，有的根本不征求農(nóng)民的意見，開發(fā)商通過(guò)跟政府管理部門一協(xié)商，給村委會(huì)一些好處，農(nóng)民集體的土地就被開發(fā)商拿走了，這方面的問(wèn)題是很大的。

改革和完善土地儲(chǔ)備制度，降低行政壟斷，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。土地儲(chǔ)備制度原本是一個(gè)好的事情，但也存在一個(gè)問(wèn)題，就是政府完全把土地壟斷了?，F(xiàn)在有的城市搞城市經(jīng)營(yíng)，就是采取了這個(gè)辦法，土地就不出售，或者是有步驟地出讓，通過(guò)各種辦法把土地價(jià)格炒起來(lái)。實(shí)際上房屋的商業(yè)成本提高了，房?jī)r(jià)高了，對(duì)于這個(gè)城市的可持續(xù)發(fā)展是不利的。

要改革城鎮(zhèn)國(guó)有土地的批準(zhǔn)制度，建立物業(yè)稅制度，改革土地出讓、轉(zhuǎn)讓制度，減少劃撥用地，取消協(xié)議出讓用地。

拆遷制度保障居民對(duì)擁有產(chǎn)權(quán)的住房使用支配、處分和收益的權(quán)利。土地使用權(quán)應(yīng)以立法的形式予以保護(hù)，并建立實(shí)施拆遷聽證制度，完善聽證程序，聽證回饋制度，在聽證過(guò)程中實(shí)行全面審核證據(jù)和法律依據(jù)。

銷售方面，一是推行企業(yè)制度的改革，引導(dǎo)和促進(jìn)住房企業(yè)進(jìn)行股份制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。制定并執(zhí)行住房開發(fā)經(jīng)營(yíng)交易的制度條例，健全住房交易制度，改革社會(huì)保障性住房的補(bǔ)貼制度。我們建議對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房采取一些措施，至少要改變一些辦法，最好是采取從補(bǔ)磚頭轉(zhuǎn)向補(bǔ)人頭的辦法，要轉(zhuǎn)變這個(gè)補(bǔ)貼方式，將住房補(bǔ)貼發(fā)到居民手中。

金融市場(chǎng)要加快推進(jìn)利率、匯率、金融體系的市場(chǎng)化改造，加快國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的股份制改造，完善金融企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理制度，完善金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)性住房的支持擔(dān)保保險(xiǎn)等金融制度，探索和建立政策性住房支持的各項(xiàng)金融制度，建立商業(yè)性住房和政策性住房有效結(jié)合的制度，完善公積金的法規(guī)和各項(xiàng)制度。

中介組織方面是加強(qiáng)住房中介市場(chǎng)的建設(shè)，完善規(guī)章制度?，F(xiàn)在中介組織的問(wèn)題比較多，也比較突出，實(shí)際上還是有辦法解決的，但我們做得還不夠，這里就不展開說(shuō)了。

要在出臺(tái)物業(yè)管理的條例、規(guī)定和管理辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律、法規(guī)和制度。規(guī)范物業(yè)管理公司產(chǎn)生和發(fā)展的機(jī)制，完善物業(yè)管理市場(chǎng)的規(guī)則和制度，加快物業(yè)管理市場(chǎng)化、規(guī)范化的進(jìn)程。

建立順暢得力的監(jiān)管體系，反對(duì)住房市場(chǎng)領(lǐng)域的壟斷。建立獨(dú)立的房地產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，理順監(jiān)管管理，制定完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)壟斷價(jià)格、質(zhì)量的監(jiān)管程序和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、辦法，實(shí)施恰當(dāng)?shù)昧Φ氖袌?chǎng)監(jiān)管，打破行政壟斷，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，這里面每一句話實(shí)際上都涉及一個(gè)非常重要的方面。

一是要重新整理住房市場(chǎng)的一系列情況，我們建議在組織體系上建立一個(gè)新的住房監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將土地征用、劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓和住房開發(fā)等合在一起。

二是金融市場(chǎng)的管理，理順金融部門對(duì)住房金融市場(chǎng)的縱橫向的監(jiān)管關(guān)系，完善銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)性住房的金融監(jiān)管制度的體系，制定和完善金融企業(yè)的行為規(guī)則和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。完善銀監(jiān)會(huì)對(duì)住房公積金等政策性住房金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，制定和完善政策性住房，金融機(jī)構(gòu)的行為規(guī)則和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。還要建立征地監(jiān)管體系，完善土地用途管制制度，建立行業(yè)用地的行業(yè)監(jiān)管體系及制度，完善土地規(guī)劃監(jiān)管制度，加大土地管理的執(zhí)法力度，維護(hù)良好的土地秩序。

三是改進(jìn)政府參與市場(chǎng)的方式，完善社會(huì)保障制度。這就是將不同的參與內(nèi)容落實(shí)到不同的參與部門和單位中，同時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)化和以市場(chǎng)為基準(zhǔn)的要求，將政府的直接消費(fèi)、政府的所有、政府的經(jīng)營(yíng)、政府的資助和政府的服務(wù)做到恰到好處。就是說(shuō)，政府在參與、服務(wù)方面要把內(nèi)容、職能區(qū)分清楚，究竟哪些監(jiān)管屬于哪些部門，哪些服務(wù)屬于哪些部門，哪些參與屬于哪些部門，便于考核。

四是建立公平合理的稅收體系，實(shí)現(xiàn)住房分配的轉(zhuǎn)移支付，稅收不僅是提供服務(wù)的前提，也是宏觀調(diào)控的手段。當(dāng)前應(yīng)該完善住房稅費(fèi)體系，首先應(yīng)該開征物業(yè)稅，而且稅費(fèi)體系既要合理又要簡(jiǎn)便可行。

五是建立住房政策委員會(huì)。剛才我們說(shuō)了，宏觀調(diào)控需要各部門聯(lián)合配合，所以要設(shè)立一個(gè)住房政策委員會(huì)，在這個(gè)委員會(huì)下聯(lián)合宏觀政策和住房各個(gè)部門，利用多種政策組合體，調(diào)控住房市場(chǎng)，使其健康發(fā)展并促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

第三個(gè)建議是建立分層次的住房體系，實(shí)行差異化的政府干預(yù)。

根據(jù)不同的收入群體的實(shí)際情況，建立分層次的住房體系。這一點(diǎn)剛才我已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了，對(duì)于高檔房，對(duì)于普通房，還有對(duì)于保障房，首先是把它分成不同的層次，其次針對(duì)不同的層次采取不同的措施。住房供給的政策主要是通過(guò)法律條例對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)貨幣政策對(duì)其調(diào)控，通過(guò)稅制來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。一方面是抑制高消費(fèi)，另外一方面實(shí)際上也是一個(gè)轉(zhuǎn)移支付，稅收收回來(lái)以后，可以補(bǔ)給窮人。同時(shí)還要通過(guò)規(guī)勸，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)，引導(dǎo)高檔房的生產(chǎn)和消費(fèi)。對(duì)于普通的商品房，公共政策除了上面的那些宏觀調(diào)控以外，政府通過(guò)制定適當(dāng)?shù)慕鹑谠瓌t和稅收優(yōu)惠，給生產(chǎn)者和消費(fèi)者以適當(dāng)?shù)闹С帧Ｔ僖粋€(gè)是保障房、限價(jià)房和補(bǔ)貼房，這些主要是滿足中低收入家庭。首先是限定價(jià)格，根據(jù)住房成本對(duì)建造商實(shí)行稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼。另外限定購(gòu)買對(duì)象，對(duì)購(gòu)買者實(shí)行稅收優(yōu)惠，也實(shí)行補(bǔ)助金補(bǔ)貼。還有就是對(duì)社會(huì)保障法，我們把它分為有限和無(wú)限，有限的主要是對(duì)流動(dòng)人口，無(wú)限的是對(duì)當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

總的來(lái)說(shuō)，我們要建立的多層次住房公共政策體系就包括這些方面的內(nèi)容，它是一個(gè)體系，比較龐雜，所以也不像一般的報(bào)告好講，我主要是給大家提供一個(gè)框架，希望對(duì)大家認(rèn)識(shí)、思考住房問(wèn)題有一點(diǎn)幫助。

今天就跟大家交流到這里，謝謝大家！

（報(bào)告人系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所博士

據(jù)宣講家網(wǎng)站報(bào)告錄音整理）

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