十七大報告在住房方面提出來一個目標叫住有所居，要實現(xiàn)這個目標，政府要有所作為，其中一個重要的方面就是政府要建立一個住房公共政策體系。這個公共政策體系的特點是什么？政府在這方面應該怎么做？做到什么程度？對此，我們做了一些研究，現(xiàn)在向大家做一個簡單的匯報。

建立多層次的中國住房公共政策體系

改革開放以來，隨著住房的改革，我國基本建立了與經(jīng)濟體制改革相適應的住房新體制，并逐步建立了多項配套制度。由于住房制度的改革以及中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化的加速推進，居民的住房狀況得到了明顯的改善，以居民住房為主體的房地產(chǎn)市場得到了迅速發(fā)展。居民住房改善以及房地產(chǎn)發(fā)展的一個重要表現(xiàn)就是，2006年我國城鎮(zhèn)居民住房的人均面積已經(jīng)達到了25平米左右，住房自有率達到了80%。這應該是住房體制改革的一個重要的成果，也是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要成果。因此，我們在反思中國住房政策的時候，必須首先肯定中國在住房改革方面所取得的成就以及所產(chǎn)生的重要影響。

但是，住房制度改革也存在著這樣那樣的問題，集中體現(xiàn)在由住房的政府分配轉向市場配需的改革過程中，政府既存在著缺位也存在著越位和錯位等問題，使得城鎮(zhèn)居民的住房問題逐漸演化成為中國經(jīng)濟社會生活的焦點問題。不僅中低收入和貧困家庭的住房十分困難，而且大多數(shù)一般收入或者普通收入家庭也感到難以承受不斷上漲的高房價。在這種情況下，政府如何履行自己的職責，建立與市場相結合相適應的住房公共政策體系，就成為當前中國的重要民生問題。

大家都知道，我們現(xiàn)在重要的民生問題就是住房、醫(yī)療、教育、社保。住房是非常重要的方面，各地政府也在采取一些措施來解決這些問題。要解決好這些問題，首先要制定一個完善的、合理的、科學的、可持續(xù)的政策。怎樣制定這樣的政策呢？要制定出合理的政策，首先要對住房公共政策的理論基礎有一個分析，找出它的道理來。

我先給大家介紹一下住房公共政策的基礎，也就是說為什么要實施住房公共政策？或者說為什么在住房問題上政府要進行干預？政府怎么干預才合理？這是政策的理論基礎。

首先，從理論上說，住房市場在解決住房問題上有非常重要的優(yōu)勢。住房是供人類生活居住的空間和場所，具有一般商品的特點，通過市場來進行買賣、消費，是比較合理、比較有效的。具體來說，如果通過市場來解決住房問題會有如下幾點好處。

一是住房市場的利益驅動和自由競爭形成一種強勁的動力，極大地調動了人們的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術、生產(chǎn)組織和產(chǎn)品結構不斷創(chuàng)新，提高資源的配制效應。也就是說，如果住房通過市場來解決的話，有利于調動各方面的積極性，有利于通過利益機制刺激供給和需求各方，特別是有利于刺激供給方，促進他們改進技術，改進生產(chǎn)組織，改進產(chǎn)品結構，不斷進行創(chuàng)新，從而提高資源的利用效率。大家看現(xiàn)在不是這樣的嗎？無論是房地產(chǎn)技術的發(fā)展，還是房地產(chǎn)產(chǎn)品的改進，都比過去計劃經(jīng)濟時期好多了，這都是市場機制的結果，有了先進的造房理念、技術、裝備和生產(chǎn)方式，也有利于我國的開發(fā)商走向海外市場。二是決策比較靈活，生產(chǎn)者和消費者作為微觀經(jīng)濟的主體，是微觀經(jīng)濟的分散決策機構，對供求的變化能及時做出靈活的反應，能較快地實現(xiàn)供需的平衡，減少資源的浪費，提高決策的效率。如果價格高了，供給者會增加，消費者會減少；如果價格低了，供給者會減少，消費者會增加。生產(chǎn)者和消費者都通過市場的供求，對價格做出反映，有利于調整他們的決策。三是以價格體系為主要內容的信息結構能夠使每一個經(jīng)濟活動者參與者獲得簡單明晰高效的信息，并能充分有效地加以利用，從而有效的提高資源的配制效率。四是房地產(chǎn)市場的良性運行有利于避免和減少直接的行政控制下的低效和腐敗問題?？偟膩碚f，通過市場來解決住房問題，有利于提高經(jīng)濟的效率，有利于合理的配制資源，有利于減少腐敗，說到底也有利于實現(xiàn)公平。

但是市場解決住房問題也有一定的缺陷，這是由住房的特殊性所決定的。從自然的角度來說，住房包含的項目內容非常復雜：位置固定、價格昂貴、使用壽命長等。從社會的角度來說，住房是人類生存的必需品，也是居民的生存權利。上個世紀聯(lián)合國有個決議，就是保障人人都要有最基本的衣、食、住、行，所以住房是人權的重要組成部分。但通過市場來解決住房，是不可能提供免費住房的，沒有錢的人無法通過市場來實現(xiàn)有房住，這就必須有一個市場之外的政府干預。所以，市場機制在解決住房問題上存在著一些缺陷，它無法保證最基本的公平。

第一個缺陷就是住房市場不能保證經(jīng)濟的穩(wěn)定性和協(xié)調性。首先，住房市場調節(jié)實現(xiàn)的均衡是一種事后的調節(jié)機能，并且是通過分散的決策完成的，往往具有一定的自發(fā)性和盲目性，由此會產(chǎn)生生產(chǎn)的周期性波動和經(jīng)濟總量的失衡。其次，住房市場經(jīng)濟中的個人選擇在個別市場中可能有效調節(jié)供求關系，但個人選擇的綜合效果則可能導致集體性的分類性。再次，市場主體在激烈的競爭中為謀取巨大的利潤，往往把資金投向周期短、收益快、風險小的住房源，導致產(chǎn)業(yè)結構的不合理。試想一下，許多產(chǎn)業(yè)或者許多人都去搞房地產(chǎn)，誰還搞科技創(chuàng)新、搞制造業(yè)？這就會導致整個經(jīng)濟以及產(chǎn)業(yè)結構的不健康發(fā)展，不利于一個城市乃至國家的長期可持續(xù)發(fā)展。從三個方面講，住房市場對整個宏觀經(jīng)濟的發(fā)展來說，不能保證宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定、協(xié)調、健康運行。一個重要的現(xiàn)象就是，人們不是按照一般市場經(jīng)濟規(guī)律所說的那樣，房價高的時候買的人少，賣的人多，反而是房價高的時候人們預期未來房價可能還會漲，所以房價越高買房的人越多，這種情況就會導致房價價格調整的周期過長，這個周期的波動是市場本身所引起的，它對經(jīng)濟發(fā)展、對房地產(chǎn)市場的發(fā)展是有害的，不利于經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，需要政府給予適當?shù)母深A。

第二個缺陷就是市場有自然壟斷的特點。土地存在資源壟斷性，這就需要政府充當供應人，對市場主體的競爭予以適當?shù)囊龑Ш拖拗?。轉軌中，經(jīng)濟體系還帶有某些行政能量，所以政府對促進市場的發(fā)育和建立市場公民競爭的程序負有重要的責任。

第三個缺陷就是市場不能自發(fā)實現(xiàn)經(jīng)濟秩序。市場本身，包括供給主體、消費主體、中介主體等市場行為主體，他們自己不會規(guī)規(guī)矩矩地做事情，存在著為了實現(xiàn)自己利益的最大化而偷工減料、坑蒙拐騙的傾向。這些問題怎么解決？要通過政府對市場進行監(jiān)管來解決。

第四個缺陷就是剛才說的，住房市場機制無力提供免費的住房，無收入、低收入家庭無法從市場上得到住房，住房分配機制還會造成收入分配的不公和貧富兩極分化。通過市場去買房的話，有錢人就能買到好房子、大房子。好房子、大房子隨著經(jīng)濟的發(fā)展，會越來越貴。沒有錢的人就買不到房子，買不到房子就會加劇收入分配的不公。記得上世紀八九十年代的時候，有個臺灣的學者介紹臺北當時的發(fā)展，那十年間臺北的房價上漲加劇了收入分配的不公，或者說加劇了兩極分化。在那次漲價過程中，有房子的人一夜變成了富翁，沒房子的人就變成了貧困階層。在目前我們這一輪的房價上漲過程中也存在這個問題。

第五個缺陷就是住房市場機制還無法彌補和糾正經(jīng)濟的外部性。這個主要是住房建設對資源和環(huán)境的破壞，這是市場本身無法解決的，需要國家通過稅收和有關的政策來限制和盡量消除住房市場的外部經(jīng)濟。

市場在解決住房問題上存在著優(yōu)勢，也存在著一些失靈的地方。我們需要注意的是，雖然政府可以彌補住房市場上的某些缺陷，但政府也和市場一樣，也有自己的缺點，政府對住房市場的干預也存在著失靈的風險。

從總體上看，政府對住房市場干預失靈表現(xiàn)為兩點：第一是政府的無效干預，政府宏觀調控的范圍和力度不足，不能夠維持市場機制的正常運行。目前還存在缺乏保護公平競爭的法律環(huán)境，對基礎設施、公共產(chǎn)品投資不足，不能正確地運用行政指令性手段，不能彌補和糾正市場的失控。第二是政府的過度干預。政府對市場的干預超過彌補住房市場失靈和維持市場正常運行的合理需求，或者干預的方向不對。

具體來說，政府對住房市場干預失靈的主要原因有幾條。

第一，政府對住房市場的干預并不具有必然公正性。一般情況下，人們認為市場出現(xiàn)失靈，政府就應該去干預，政府的干預是公正的。但實際情況并非如此，政府對市場干預的前提條件是，政府應該作為社會公共利益的化身，對市場運行進行公正無私的調控。現(xiàn)實中，政府并不總是那么高尚，這個是不能回避的問題。政府在干預市場的時候想考慮自己的一點兒利益，這就有可能使干預出現(xiàn)不公平、不公正。政府部門這種追求私利的內在效應必然極大地影響政府對住房市場的配置優(yōu)化。

第二，政府對住房市場干預的行為可能導致房地產(chǎn)等行業(yè)效率低下。在政府為彌補住房市場失靈而直接干預的領域，政府不是通過明確的價格交換從供給對象那里直接收取費用，而主要是依靠財政支出維持其生產(chǎn)經(jīng)營，這很難計算成本，因此這些行業(yè)就會缺乏降低成本、提高效率的直接驅動力。同時，政府對住房干預還具有壟斷性。政府是一個權力部門，是一個管制部門，容易喪失對效率和效益的追求。政府對住房市場的干預還需要具有高度的協(xié)調性，政府實施調控的組織體系是由多個部門組成的，這些部門相互的協(xié)調也需要成本。我們這一輪對房地產(chǎn)的宏觀調控為什么老是不奏效？這是因為住房涉及了各個部門，這些部門中有一個部門不積極、不主動、不配合，整個房地產(chǎn)調控的力度就會大打折扣。

第三，政府對住房市場的干預會引發(fā)政府規(guī)模的膨脹。政府要承擔對市場活動的干預職能，自然需要有與這一職能相應的機構和人員。政府對住房市場的干預職能擴大和強化，機構人員的增加，由此導致越來越大的預算規(guī)模，成為政府對住房市場干預的常規(guī)成本。

第四，住房市場信息高度不對稱的情況下很容易導致政府決策的失誤，并必然對市場經(jīng)濟運作產(chǎn)生難以挽回的負面影響。市場的有效性主要體現(xiàn)在，供求雙方能夠通過價格變化很靈敏搜集到各種相關信息，而政府在搜集價格變化信息方面相對來說比較困難，這就不能保證政府的決策是完全政策，最終導致干預失敗。此外，政府對住房市場的干預，還為產(chǎn)生腐敗行為提供了可能性。大權在握的政府官員極有可能受非法提供金錢或其他報酬的引誘，做出有利于提供報酬人卻有害公眾和公共利益的行為。

鑒于前面講的這些情況，政府和市場要結合起來解決住房問題。怎么結合才能做到既充分發(fā)揮市場有效調節(jié)的作用，又發(fā)揮政府有效干預的作用？既避免市場的失靈，又避免政府的失靈？怎樣才能做到既講效率，又講公平？既保證市場的效率，又保證政府的有效性？我認為，在解決住房問題上，政府與市場之間合理的關系應該是在保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下，以政府干預之長彌補市場調節(jié)之短，以市場調節(jié)之長克服政府對市場干預之短。政府和市場之間該如何結合呢？我們對此作了一些研究，下面向大家介紹政府和市場結合的五種形式。

第一，在政府不干預的情況下，完全由市場來調節(jié)。房子根據(jù)供求曲線找到一個均衡的價格。這樣只會使一部分人獲得住房，還有很大一部分人沒有住房，他們沒有足夠的貨幣購買住房，被排斥在市場之外。第二，在計劃經(jīng)濟條件下的，完全靠政府來調節(jié)。實踐證明，這樣也存在著供求不均衡的問題。第三，政府和市場的簡單組合，也就是一部分由市場決定，另一部分由政府來干預。這樣做仍然有一部分人無法取得住房。第四，政府和市場單一層次的融合，也就是政府并不直接干預市場，而是通過市場干預住房的供求。在這種情況下存在著市場的扭曲，也不能保證最大限度的供應。第五，政府和市場在多個層次上有機融合，這是最接近合理的方式。把住房分成不同的層次，針對不同的層次、不同的城市，政府采取不同的間接干預措施。這樣能夠實現(xiàn)或者能夠接近實現(xiàn)既保證住房市場的公平又保證效率。

這個多層次的住房體系的特征是什么？

一是間接性，就是政府干預的間接性。政府調控和干預要以市場為基礎，要最大限度地利用市場，能夠引入市場機制的盡量引入市場機制，實在不能引入的情況下，才由政府來解決。我舉一個簡單的例子，比如說廉租房，最大限度地利用市場機制，通過發(fā)貨幣的辦法，給人們一定的補貼，讓人們到市場上去購買、租賃房屋。雖然人們的消費行為是通過市場來解決的，但政府的間接干預也體現(xiàn)出來了，這樣既能保證市場的效率，又能降低成本，還能解決人們沒有適當住房的問題。

這里面還有一層含義，在解決住房問題、建立住房干預體系這個問題上，要從理順政府的利益關系入手，保證政府對住房市場的干預和操作，規(guī)范政府干預職能及行為，加強對政府調控行為的監(jiān)督，提高政府決策的科學化，把競爭機制引入政府調控領域。